Entrevista - El 16 de junio, Malí exigió oficialmente la «retirada inmediata» de la Minusma. Tras la salida de la operación Barkhane y de la misión de formación de la Unión Europea, y la paralización del G5-Sahel, el fin inminente de la misión de la ONU confirma la voluntad de ruptura de la junta. El investigador Arthur Boutellis descifra las tensiones entre Nueva York y Bamako.
Rémi Carayol
El 16 de junio de 2023, el jefe de la diplomacia de Malí, Abdoulaye Diop, pidió al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que «retire la Minusma sin demora». Desplegada en 2013 (pocas semanas después del lanzamiento de la operación militar francesa Serval), la misión de mantenimiento de la paz de la ONU «no ha alcanzado su objetivo fundamental», declaró el ministro ante un auditorio atónito.
Esta petición pone fin a meses de malentendidos, e incluso tensiones, entre Bamako y Nueva York. En los últimos tiempos, los miembros de la misión se han visto obstaculizados en varias ocasiones por las autoridades malienses. En su último informe, publicado el 1 de junio, el Secretario General de la ONU menciona numerosas «restricciones»: entre el 1 de abril y el 11 de mayo de 2023, la Minusma solicitó 565 autorizaciones de vuelo, de las cuales 167 fueron denegadas, es decir, casi un tercio. Por otra parte, la junta en el poder ha rechazado firmemente las conclusiones del informe de investigación sobre la masacre de Moura, ciudad del centro del país: En un documento publicado el 12 de mayo de 2023, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos informó de que «al menos 500 personas, entre ellas una veintena de mujeres y siete niños», habían sido ejecutadas por las Fuerzas Armadas malienses y los hombres del grupo Wagner entre el 27 y el 31 de marzo de 2022; los investigadores también establecieron que al menos 58 mujeres y niñas habían sido víctimas de violaciones y/o violencia sexual durante esta operación.
La petición de retirada supone probablemente el fin de la Minusma, que cuenta con 11.676 militares y 1.588 policías, así como 1.792 civiles (859 de ellos malienses), y un coste anual de 1.200 millones de dólares (1.130 millones de euros). «El mantenimiento de la paz se basa en el principio del consentimiento del país anfitrión, y sin ese consentimiento, las operaciones son casi imposibles», reaccionó El-Ghassim Wane, jefe de la Minusma. Los Estados miembros del Consejo tienen hasta finales de junio para decidir.
Arthur Boutellis, consejero principal del Instituto Internacional de la Paz (IPI), investigador asociado del Centro Tucídides y profesor de la Universidad de Columbia (Nueva York) y de Science Po París, es autor de varios informes y de una tesis dedicados en parte a la Minusma, que conoce bien por haber trabajado en él al principio de su mandato y haberlo estudiado posteriormente desde el exterior. Explica las razones de este final prematuro y sus posibles consecuencias.
«Parecía escrito desde hace mucho tiempo».
Rémi Carayol: El 16 de junio, el jefe de la diplomacia maliense, Abdoulaye Diop, pidió la «retirada inmediata de la Minusma». Esta petición sorprendió a muchos observadores. Muchos apostaban por una muerte lenta de la misión, y no esperaban llegar a esto. ¿Cómo se explica esta postura?
Arthur Boutellis: Esta petición también sorprendió al Consejo de Seguridad. A la vista de las reacciones, algunos de ellos debieron recibir la noticia justo antes. No estaban preparados. En sí mismo, es revelador de lo que está ocurriendo últimamente: se había roto el diálogo entre las autoridades malienses y la comunidad internacional. Pero esto parecía escrito hace mucho tiempo, sobre todo desde la carta enviada por las autoridades malienses a finales de 2022, en la que planteaban una serie de exigencias a la Minusma. No había correspondencia: Malí pedía cosas que la misión no podía proporcionar.
El cálculo que muchos han hecho desde entonces es que Bamako consideraría mejor tener la misión que no tenerla, y que las autoridades malienses impondrían restricciones a la Minusma mientras la utilizaran. Eso es lo que han estado haciendo durante el último año y medio: imponer restricciones a las investigaciones sobre derechos humanos; imponer restricciones a los vuelos, etc. Hoy, sin los vuelos de la Minusma, nos preguntamos cómo podrá permanecer la administración maliense en esas ciudades sin posibilidad de regresar a Gao o a Bamako, y cómo podrá continuar la presencia militar de las Fama [Fuerzas Armadas de Malí ] y de sus aliados rusos. Porque a pesar de todas las críticas, la Minusma seguía ofreciendo ciertas garantías de seguridad.
Rémi Carayol: Lo vimos con la organización del referéndum sobre la nueva Constitución el 18 de junio: fue la Minusma la que transportó el material electoral a determinadas zonas.
Arthur Boutellis: Absolutamente. Es un hecho que Mali ha reforzado sus capacidades militares, pero en términos de aviones de transporte, sus recursos siguen siendo limitados. Este es uno de los aspectos en los que el Minusma ha hecho hincapié en los últimos meses, para recordar su utilidad. Pero está claro que no ha sido suficiente.
Rémi Carayol: ¿Por qué pide Malí la salida de la Minusma?
Arthur Boutellis: Hay varios factores. El hecho es que la Minusma no respondía a las expectativas de las autoridades malienses y que su presencia podía obstaculizar las actividades de la Fama y de sus aliados del grupo Wagner, aunque yo me inclinaba a pensar que aportaba más de lo que molestaba. Wagner cuenta con entre 1.000 y 2.000 combatientes sobre el terreno. Así que su huella es bastante limitada, y se concentra principalmente en el centro de Malí. Se podría pensar que el hecho de que la Minusma estuviera manteniendo las ciudades del norte, los helipuertos y las pistas de aterrizaje era útil.
Otro factor que puede explicar la decisión de Malí es la cuestión de los derechos humanos y, en particular, la publicación en mayo del informe de investigación sobre la masacre de Moura. Esta publicación, y su momento, pesaron sin duda en la balanza. El informe se publicó más de un año después de los hechos, justo antes del inicio de las negociaciones para renovar el mandato de la Minusma, lo que sin duda irritó a las autoridades malienses. Sobre todo porque fue seguido de sanciones impuestas por Estados Unidos contra dos soldados malienses y un funcionario de Wagner, en relación directa con la masacre. Los malienses pueden haber visto estas sanciones como una consecuencia directa del informe de la ONU.
La retirada «llevará algún tiempo
Rémi Carayol: ¿Por qué ha tardado tanto en salir a la luz?
Arthur Boutellis: Hay varias explicaciones posibles. En primer lugar, la investigación se complicó por el hecho de que la Minusma no pudo acudir al lugar de los hechos porque las autoridades malienses se negaron, y de que el gobierno de Malí pidió la salida del jefe de la sección de derechos humanos [Guillaume Ngefa ] en febrero. Después, hay otras consideraciones. En este tipo de informes, todo se sopesa, siempre hay un arbitraje entre la misión sobre el terreno y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Ginebra, y eso puede llevar tiempo. También ha habido presiones de algunos Estados miembros para que este informe se publique de una vez. Es posible que la ONU pensara que las aguas se calmarían antes de las negociaciones sobre el mandato, pero no ha sido así.
Minusma/Harandane Dicko
Rémi Carayol: Mali exige una retirada «sin demora». ¿Qué significa esto para una fuerza de 13.000 soldados?
Arthur Boutellis: En general, hay varias fases. En primer lugar, hay una fase de debate. Algunos [dentro del Consejo de Seguridad] probablemente se negarán y pensarán que hay una forma de negociar con Bamako para que la misión pueda continuar de otra forma o ser sucedida por una misión política. Esto ya ocurrió, por ejemplo, en Burundi, cuando el gobierno pidió la salida de la misión en 2005. La ONU negoció una presencia continuada, al tiempo que retiraba a los cascos azules. En 2010, en Congo, Joseph Kabila pidió la salida de Monuc. Hubo una discusión que llevó a la creación de la Monusco, con la promesa de la ONU de llevar a cabo más proyectos de desarrollo en el este del país.
Así que habrá una discusión, y algunos pensarán que hay una pequeña oportunidad. Pero yo no lo creo. La misión ya ha intentado hacer las cosas de acuerdo con las autoridades malienses durante el último año, y está claro que no ha sido suficiente. Por lo tanto, estamos avanzando hacia un debate sobre las modalidades de la salida. Además, Abdoulaye Diop ha dejado claro que el gobierno de Mali está dispuesto a cooperar con las Naciones Unidas a este respecto. Estamos avanzando hacia una retirada que llevará algún tiempo porque la huella logística de la Minusma es grande -requerirá muchas rotaciones de aviones- y el contexto de seguridad es complicado -con riesgo de artefactos explosivos improvisados en las carreteras-. También se negociarán las condiciones y el calendario exacto de esta retirada. Hay muchas preguntas por responder: ¿Quién se hará cargo de las bases de la ONU? ¿en qué condiciones? ¿Qué mecanismo de seguimiento del proceso de paz se pondrá en marcha ahora que el Minusma actúa como su secretaría?
«Una operación de mantenimiento de la paz no es una fuerza subsidiaria».
Rémi Carayol: Desde hace diez años, Francia es lo que se conoce como «la pluma» sobre Malí en el Consejo de Seguridad. Bamako ha pedido que esto cambie, sin éxito. ¿De qué se trata? ¿Y qué peso tiene?
Arthur Boutellis: La pluma es un mecanismo informal: una práctica más que un método. Es el país miembro del Consejo de Seguridad, ya sea permanente o elegido, el que toma la iniciativa de redactar el primer borrador de la resolución y de liderar el proceso de negociación del texto. Hay diferentes maneras de hacerlo. A menudo, la pluma negocia primero con los países más alineados con ella, antes de negociar con los demás países con los que será más complicado. En cuanto al peso que confiere este papel, es muy relativo, porque en cualquier caso es necesario llegar a un compromiso con los demás Estados miembros y evitar el veto de un miembro permanente (en junio de 2022, por primera vez, Rusia y China se abstuvieron en la resolución de renovación del mandato del Minusma). Se trata sin duda de una palanca importante, pero en el contexto actual de un Consejo de Seguridad dividido, es muy relativa.
Rémi Carayol: ¿Podría haber influido en la petición de retirada el hecho de que Francia, que ha roto diplomáticamente con Mali, mantenga este papel a pesar de la oposición de Bamako?
Arthur Boutellis: No lo creo. Es cierto que la pluma lleva la iniciativa en la redacción de las resoluciones. Pero eso no habría cambiado necesariamente el contenido de la resolución, y mucho menos el mandato de la misión. Francia ha llevado la pluma en Malí desde el principio, y es bastante raro que la ONU tenga una pluma en la gorra. Cuando Malí pidió a Francia que renunciara a la pluma, fue complicado aceptar. Si Francia hubiera renunciado a ella antes, cuando Barkhane se marchó por ejemplo, podría haber sido interesante. Podría habérsela dado a un miembro africano elegido [del Consejo de Seguridad], por ejemplo. Eso podría haber cambiado un poco la dinámica. Pero, fundamentalmente, no habría cambiado la raíz del problema: una operación de mantenimiento de la paz no es una fuerza suplementaria al servicio del Estado anfitrión; es, ante todo, una operación política que está ahí para mantener la paz. Y este ha sido el centro del debate desde el principio.
Rémi Carayol: Es un tema recurrente. En varias ocasiones, Mali (y algunos de sus aliados sahelianos) ha pedido que la Minusma tenga un mandato más ofensivo y que participe activamente en la «lucha antiterrorista». ¿Podría esto haber cambiado la situación?
Arthur Boutellis: En 2016, el gobierno maliense presionó al Consejo de Seguridad sobre esta misma cuestión. En aquel momento, Francia quería complacer a Bamako. Apoyó el llamamiento del mandato para que los cascos azules adoptaran «un enfoque más proactivo y robusto». Esto daba a la misión la oportunidad de utilizar la fuerza de forma más proactiva. Esto era nuevo: potencialmente, la misión podría tomar la iniciativa en caso de amenaza a civiles. Lo que ocurrió fue que la misión intentó hacer cosas sobre el terreno, utilizando más unidades móviles, pero no tenía capacidad para ello, y esto no tuvo ningún efecto concreto. Se crearon expectativas, cuando en la práctica la fuerza no disponía de más recursos. Del mismo modo, en 2019, el Consejo de Seguridad añadió una segunda prioridad en el centro de Mali sin dotarla de recursos ni tropas adicionales.
Hay que recordar que las fuerzas de mantenimiento de la paz no están configuradas para este tipo de mandatos ofensivos. Los Estados que envían contingentes a estas operaciones no lo hacen con la perspectiva de perder hombres, ya que la opinión pública no lo aceptaría. Y hay que señalar que, a pesar de las numerosas bajas, la Minusma se ha mantenido firme. Pero, fundamentalmente, nunca podría haberse convertido en una fuerza antiterrorista eficaz.
«Todas las misiones de paz se convierten en chivos expiatorios»
Rémi Carayol: ¿Para qué se ha utilizado exactamente esta fuerza?
Arthur Boutellis: Sin la fuerza, la Minusma no habría podido desplegarse como lo hizo por todo el país. Al principio, se ocupaba de la seguridad de los centros urbanos del norte, que era su mandato. Pero la contribución de la fuerza ha sido sobre todo preservar la unidad del territorio maliense durante todos estos años, y garantizar que Malí siga siendo hoy un país con continuidad entre el Sur y el Norte. Y eso gracias a la presencia de tropas de la Minusma en Kidal, Ménaka, Aghelock, Tessalit, Ber… Esto también ha permitido al Estado maliense estar presente en estas localidades. También ha reforzado el diálogo y la confianza entre las distintas partes. El hecho de que la Minusma facilite las visitas regulares de los ex rebeldes a Bamako y, a la inversa, permita a los funcionarios malienses visitar el norte ha sido importante. Sin los Cascos Azules para garantizar la seguridad de los aviones, esto no habría sido posible.
Rémi Carayol: ¿Cómo explica que la Minusma haya sido criticada muy rápidamente, tanto por los dirigentes políticos malienses como por la opinión pública?
Arthur Boutellis: Esto no es exclusivo de Malí. Todas las misiones de paz se convierten en chivos expiatorios fáciles. Y es cierto que hay muchas razones para criticarlas. Para muchos malienses es incomprensible que una misión con tantos recursos no pueda hacer más para proteger a los civiles y luchar contra los grupos terroristas armados. Lo que tenemos que entender es que las operaciones de paz de la ONU están ahí para crear un espacio en el que se pueda encontrar una solución política nacional, y ese es su valor añadido a la hora de apoyar un proceso. El hecho es que es sobre todo en Bamako donde se critica a la misión. En Gao, Kidal y otros lugares, las críticas son menores. La Minusma tiene incluso sus partidarios. Emplea a más de 3.500 malienses y ejecuta numerosos proyectos. Es importante recordar que el 90% de las tropas están en el Norte, aunque el cuartel general esté en Bamako.
Rémi Carayol: ¿Cuáles podrían ser las consecuencias de una salida de la Minusma?
Arthur Boutellis: Es difícil decirlo hasta que no conozcamos las condiciones exactas de la partida. No sabemos hasta qué punto la Fama redesplegará tropas en las zonas en poder de la Minusma para evitar un vacío de seguridad y/o una toma del poder por parte de grupos armados. No sabemos si habrá una fuerza africana – parece complicado dadas las relaciones actuales entre Malí y los demás Estados de la subregión. Pero podemos imaginar un escenario de partición de facto entre el Norte y el Sur. Será muy complicado para el Estado maliense mantener una presencia en el Norte dadas las tensiones con los grupos armados [firmantes de los acuerdos de Argel], que hoy están relativamente unidos, y las cuestiones logísticas y de seguridad. La gran pregunta actual se refiere al proceso de paz: ¿cuáles serán los mecanismos de seguimiento?
«Estamos llegando al final de un ciclo»
Rémi Carayol: ¿Existe el riesgo de que se reanuden las hostilidades entre el gobierno central y los grupos armados? ¿Podríamos incluso preguntarnos si la petición de Mali no está vinculada a un deseo de reactivar el conflicto?
Arthur Boutellis: Sí, pero si la Minusma se hubiera quedado, no habría habido mucha diferencia. Ya vimos en 2014 que la presencia de la Minusma no impidió la reanudación de las hostilidades entre el ejército maliense y ciertos grupos armados en Kidal. Pero es cierto que sin la Minusma para desempeñar el papel de buenos oficios en el día a día, los riesgos de escalada y, por tanto, de reanudación de las hostilidades serán mayores.
Rémi Carayol: Otra cuestión crucial es la documentación de los crímenes y abusos, en la que el Minusma ha desempeñado un papel importante en los últimos años. ¿Existe alguna posibilidad de que esto siga siendo un componente de derechos humanos aunque la fuerza se retire?
Arthur Boutellis: En teoría, sí. Hay países en los que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos está presente sin que haya una fuerza de mantenimiento de la paz. Pero en el contexto maliense, dada la narrativa de Bamako y el discurso de Rusia y Malí sobre la politización e instrumentalización de los derechos humanos, no veo por qué los malienses aceptarían una presencia así. Es más, sería mucho más complicado investigar sobre el terreno sin los recursos actuales de la Minusma. El hecho de que la justicia maliense haya presentado cargos contra los investigadores de la ONU por «espionaje» y «atentar contra la seguridad exterior del Estado», a raíz del informe sobre Moura, es muy preocupante.
Rémi Carayol: ¿Qué impacto puede tener esta retirada en las operaciones de mantenimiento de la paz en general? ¿Es el principio del fin de este tipo de misiones?
Arthur Boutellis: Estamos llegando al final de un ciclo, eso está claro. Las grandes operaciones multidimensionales de estabilización como Minusma tienden a desaparecer. Ya hubo una primera fase de cierres de misiones en 2017-2018: en Darfur, Costa de Marfil y Liberia. La Monusco también se retirará [de la República Democrática del Congo] en 2024. Los países de acogida tienen menos apetito por este tipo de misiones. Pero también se lo preguntan los Estados miembros del Consejo de Seguridad y el propio Secretario General, que está impulsando la idea de misiones de paz africanas con financiación de la ONU. Después de todo, el fin de las misiones de paz ya se ha anunciado varias veces en el pasado…