Cuando se cumplen 75 años de la fundación de la OTAN, sus miembros se reunirán en Washington DC del 9 al 11 de julio para celebrar una cumbre histórica. Dos de las cuestiones clave del orden del día serán el tratamiento de las graves amenazas procedentes de la región del Mar Negro y la adopción de un planteamiento estratégico respecto a Oriente Medio y África.
Silvia Colombo, investigadora y asesora docente en la Escuela de Defensa de la OTAN.
Intissar Fakir, investigador principal y director del programa sobre África del Norte y el Sahel del MEI.
El Norte de África y el Sahel entre los problemas de gobernabilidad y las presiones externas
La costa septentrional del continente africano y la región del Sahel tienen una gran importancia para la seguridad de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), no sólo por su proximidad espacial a los miembros meridionales de la Alianza sino también por las importantes relaciones comerciales que unen a los países situados a ambos lados del Mar Mediterráneo. Mirando más al sur, la cooperación europea con África presenta importantes ventajas económicas en forma de acceso al gas natural, el petróleo, las reservas minerales y las energías potencialmente renovables. Además, el Sahel y el norte de África son dos de las regiones con las tasas de crecimiento demográfico más rápidas del mundo, lo que supone tanto retos como oportunidades para los gobiernos locales y los socios internacionales, especialmente en el frente migratorio, un factor político clave y de especial preocupación para las circunscripciones europeas. Los estados del Sahel, en particular, han luchado por resolver los problemas de gobernanza que han contribuido al aumento de la pobreza y a la marginación de diversos grupos demográficos, al tiempo que han fracasado a la hora de proporcionar una seguridad adecuada y hacer frente a la corrupción de las fuerzas de seguridad y los funcionarios locales. Estos países siguen luchando contra las insurgencias terroristas y de otros grupos armados. Estos actores, que a menudo gozan de legitimidad en zonas (especialmente) fronterizas donde controlan actividades delictivas y/o económicas, obstaculizan seriamente la estabilidad de los Estados anfitriones al mantener vivas las redes de contrabando y tráfico.
África ha visto aumentar el interés de Rusia y China, especialmente en la última década. Ambos países han perseguido sus objetivos económicos y geoestratégicos en el continente reforzando las relaciones políticas y comerciales con los actores regionales y aprovechando el limitado alcance de la OTAN y su incapacidad para fomentar la estabilidad en la zona. La presencia rusa en el norte de África tiene una historia especialmente larga, que se remonta a la Unión Soviética. Esta tradición de relaciones bilaterales, así como el éxito de Moscú a la hora de presentarse como una fuerza anti-imperial, partidaria de la estabilidad local y defensora de la soberanía nacional -por ejemplo, criticando habitualmente el apoyo occidental a los levantamientos árabes- han contribuido a que Rusia llene los vacíos reales o percibidos dejados por los actores occidentales y aproveche las oportunidades a corto plazo en toda la región.
Esta estrategia se ha manifestado de forma diferente en los distintos países del norte de África. Libia se convirtió notablemente en una plataforma de lanzamiento para el compromiso militar ruso en el vecino Sahel. La relación de Rusia con Marruecos, Argelia y Túnez, por otra parte, está evolucionando y se enfrenta a sus propios retos. Desde el punto de vista de la OTAN, es necesario contrarrestar la presencia rusa; sin embargo, los países de la región pueden decidir utilizarla como moneda de cambio frente a Occidente, algo que los miembros de la Alianza deben tener en cuenta dado que un mayor compromiso con estos países tendrá que construirse no sólo sobre una narrativa de contrarrestar la influencia rusa sino también sobre una lógica positiva propia.
La presencia china en la región, aunque diferente de la rusa en términos de estrategia y resultados, también tiene sus raíces en el apoyo histórico de Pekín a los movimientos independentistas africanos que luchaban contra las antiguas potencias coloniales occidentales. En décadas más recientes, se ha desarrollado principalmente a lo largo de lazos comerciales. Como tal, el núcleo de la estrategia de Pekín hacia el norte de África y el Sahel está representado hoy por la cooperación económica y comercial, perseguida a través de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés).
Este contexto cambiante requiere un planteamiento diferente por parte de la OTAN. Si no se aborda adecuadamente, podría tener efectos perjudiciales sobre la arquitectura de seguridad del continente europeo, entre otras cosas aumentando la presión de la inmigración irregular, elevando los precios de los productos básicos clave e intensificando la amenaza del terrorismo que emana de la región. Por eso, una respuesta inadecuada de la OTAN a estos factores de crisis en el Norte de África y el Sahel podría erosionar la cohesión de la Alianza, poniendo en peligro su eficacia a la hora de proporcionar disuasión y defensa colectiva.
Los puntos débiles del planteamiento actual de la OTAN respecto al Norte de África y el Sahel
A pesar de su interés declarado en un continente africano y un Mediterráneo meridional estables, la OTAN ha tenido dificultades para afirmarse como proveedor de seguridad en la región. Su presencia en la última década se ha caracterizado por la incoherencia y la debilidad de sus resultados. Esto se debe sólo en parte a la naturaleza de las amenazas, que son difusas, difíciles de precisar y abarcan dimensiones políticas y socioeconómicas. También es consecuencia de un nivel indefinido de ambición de la OTAN como organización, de la falta de consenso entre los aliados sobre dicha ambición y de la asignación de recursos insuficientes a estos fines.
Desde 2010, el enfoque de la Alianza hacia África ha girado en torno a las dos tareas principales de seguridad cooperativa y gestión de crisis, con el objetivo de «proyectar estabilidad» en las regiones vecinas. Para cumplir la primera de estas tareas, la OTAN puso en marcha programas de Desarrollo de Capacidades de Defensa y Seguridad (DCB, por sus siglas en inglés) con los países locales, entabló relaciones de personal a personal y ofreció cursos de formación para oficiales. Estos se han llevado a cabo principalmente a través de la plataforma multinacional del Diálogo Mediterráneo (DM), dejando a los principales actores de la seguridad regional y a Estados como Libia, Níger y Mali, que se encuentran fuera de este formato, a su suerte y con un compromiso limitado o nulo con la OTAN.
Especialmente en la última década, el compromiso a través del Diálogo Mediterráneo de la OTAN con los socios del norte de África y el Sahel -en concreto Argelia, Egipto, Mauritania, Marruecos y Túnez- se ha centrado en la lucha contra el terrorismo, la lucha contra la delincuencia transnacional y la mejora de las capacidades de los ejércitos regionales. Gracias a ello, los países locales, trabajando bilateral y multilateralmente con los miembros de la OTAN, consiguieron avances significativos hacia la eliminación de los grupos terroristas centrados en el ámbito nacional. Sin embargo, esto -especialmente en el Sahel- acabó regionalizando la amenaza, fortaleciendo a las organizaciones terroristas transfronterizas alimentadas por los agravios y tensiones locales. Aunque los Estados norteafricanos han demostrado ser más estables, los motores de la inestabilidad interna en esta región, a veces exacerbada por crisis exógenas, también están firmemente vinculados a una gobernanza débil y a las dificultades económicas, que repercuten en las poblaciones locales.
En cuanto a la segunda tarea de gestión de crisis, la Alianza sólo ha dirigido un par de operaciones en el norte de África y el Sahel desde 2011: «Protector Unificado» en Libia y «Sea Guardian» en el mar Mediterráneo (aún en curso). La operación en Libia, llevada a cabo con una huella limitada y principalmente mediante ataques aéreos, obtuvo una rápida victoria militar pero no estabilizó el país. Esta limitada implicación de la OTAN empujó a los distintos Estados occidentales, incluidos los miembros de la OTAN, a tomar la iniciativa y lanzar operaciones de forma bilateral o en coalición limitada. Este fue el caso de la Operación «Barkhane» de Francia en Malí y de las actuales Operaciones MISIN y MIASIT de Italia en Níger y Libia, respectivamente. A pesar de ello, ninguno de estos esfuerzos ha producido una estabilidad duradera. La reticencia a actuar con decisión en el continente africano y los escasos recursos empleados parecen deberse, al menos desde 2014, a que la OTAN da primacía a la disuasión y la defensa en el flanco oriental, así como a la falta de un enfoque global de las crisis que emanan del vecindario meridional. Aquí, las tensiones entre aliados de la OTAN con intereses diferentes han impedido el desarrollo de una política común, fomentando una percepción negativa y la desconfianza hacia la Alianza en la región.
Para tratar de dar cohesión a las diversas actividades políticas llevadas a cabo en la región, la OTAN lanzó en 2016 el «Marco para el Sur»; mientras que en 2017, la Alianza creó el HUB de Dirección Estratégica-Sur (HUB NSD-S), alojado en el Mando Conjunto de Fuerzas de Nápoles, para mejorar el conocimiento de la situación de la OTAN en cuestiones regionales. Estas mejoras organizativas podrían constituir un paso en la dirección correcta, pero no han aportado mejoras claras.
En mayo de 2024, el «Grupo de expertos independientes de apoyo al proceso de reflexión global y profunda de la OTAN sobre la vecindad meridional» hizo público un informe con recomendaciones sobre cómo mejorar el actual compromiso de la Alianza en su flanco sur. La mayor parte de estas recomendaciones piden que se elabore una nueva narrativa que incluya a los socios del sur y que ponga en valor las asociaciones. Además, el informe propone mejoras institucionales para reforzar el compromiso, mejorar y ampliar el desarrollo de capacidades, mejorar la comunicación y ampliar el alcance más allá de los gobiernos. Valorar a los socios meridionales existentes y volver a comprometerse con la región ante las numerosas amenazas que implican y afectan a la seguridad de la OTAN son objetivos importantes, y las recomendaciones incluyen los elementos necesarios para reforzar esa cooperación. Pero si la OTAN está considerando la posibilidad de comprometerse seriamente con su flanco meridional, necesita articular un planteamiento estratégico más claro que no sólo lleve adelante sus prioridades actuales de estabilidad y lucha antiterrorista, sino que también ofrezca una propuesta de valor más clara a sus vecinos del sur.
Oportunidades en el Norte de África y el Sahel
Ante esta compleja realidad resulta aún más apremiante que la OTAN elabore una base estratégica para su compromiso en el Sur. Como primer paso resulta importante generar los recursos necesarios para aumentar este alcance. Como ya se ha mencionado, los socios del Norte de África y el Sahel suelen considerar que el compromiso de la OTAN con estas regiones es limitado e infrecuente. Hasta qué punto la OTAN puede aportar los recursos financieros y materiales necesarios para transformar la asociación actual es una cuestión de dinámica interna o de consideraciones tanto de la Alianza como de sus miembros. Quedarse corto en este aspecto se interpretará como que la OTAN está luchando por proyectar estabilidad en su propio vecindario, lo que minará la confianza en la institución como proveedora de seguridad colectiva regional.
Todavía existen oportunidades para reconstruir la reputación de la OTAN en el Norte de África y el Sahel, siempre que la Alianza se comprometa con sus socios allí mediante un planteamiento adaptado que tenga en cuenta las diferentes realidades de esta variada macrorregión. Marruecos, por ejemplo, está bien reconocido como un socio inquebrantable de la OTAN – y quizás sea el país norteafricano con mayor potencial para seguir desarrollando estos vínculos. Marruecos ya participa ampliamente en el formato del MD, así como en el marco del programa de asociación adaptado individualmente; lo importante es que Rabat acogería con satisfacción un compromiso aún mayor.
Argelia ha estado menos comprometida con la OTAN pero hoy en día posee un nuevo potencial. Aunque todavía no está preparada para integrarse en las estructuras y planteamientos de defensa occidentales y europeos, Argel está diversificando sus asociaciones de defensa. Hasta la fecha, esto ha significado alejarse de una fuerte dependencia de las compras de armas rusas. Además, Argelia se ha vuelto recelosa del compromiso ruso en el Sahel, cuando no desconfiada del mismo. Cada vez más, Argelia ha buscado nuevos acuerdos militares en Turquía, Alemania, China e Italia, además de mostrar un grado de sentido práctico que podría impulsar un mayor compromiso con la OTAN. A medida que diversifica su arsenal de armas, Argelia se va acercando gradualmente a una mayor interoperatividad con los ejércitos de varios miembros clave de la OTAN. El compromiso bilateral con estos socios tiene margen para crecer. Pero a nivel regional, trabajar con Marruecos y Argelia conjuntamente, dentro de la misma plataforma, requiere rebajar las fuertes tensiones entre Rabat y Argel provocadas por el conflicto del Sáhara Occidental. Y aunque la OTAN no se inmiscuye en este tipo de cuestiones bilaterales, existen formas de que el bloque transatlántico contribuya a disminuir las fricciones de ambas partes mientras el proceso de resolución del contencioso territorial sigue su curso en las Naciones Unidas.
En lo que respecta a Túnez, este Estado norteafricano se encuentra en una posición paradójica. El presidente Kais Saied está intentando redirigir las asociaciones internacionales del país lejos de Europa y Occidente, deseoso de encontrar cualquier actor dispuesto a validar su visión del mundo plagada de agravios, en particular Rusia. Aunque Rusia puede ser útil en algunos ámbitos, por ejemplo para garantizar el acceso a los cereales, no está claro que los militares tunecinos estén dispuestos a seguir una realineación drástica hacia Moscú. El sector de la defensa tunecino sigue dependiendo en gran medida de las asociaciones occidentales con Estados Unidos, Francia, Alemania e Italia. El apoyo continuado de la OTAN y su compromiso reforzado con los militares tunecinos constituyen, por tanto, una barrera de contención crucial.
A la luz de estas diferencias nacionales, debería revisarse el marco de asociación de la OTAN con el Norte de África, pasando de un formato de agrupación regional a una serie de compromisos bilaterales o multilaterales separados con Estados y organizaciones regionales sobre temas específicos. Sin embargo, este proceso múltiple debería coordinarse mediante un «plan de compromiso con los socios» global impulsado por las prioridades de la Alianza y los estados finales deseados.
Esquema de un planteamiento global y estratégico de la OTAN hacia el Sur
Esas prioridades y estados finales deseados deben identificarse mediante el desarrollo de un planteamiento global y estratégico hacia el Sur. Los Aliados de la OTAN están de acuerdo en la importancia de la región, pero no en dónde y cómo actuar. Un planteamiento más proactivo implicaría la identificación no sólo de los recursos críticos y las oportunidades sino también de las vulnerabilidades potenciales y los consiguientes riesgos de explotación por parte de los competidores. Dado que los intereses nacionales divergentes a veces paralizan el proceso de toma de decisiones de la OTAN basado en el consenso, la Alianza debería sentirse cómoda con que unos pocos Aliados con intereses comunes asuman el liderazgo y la responsabilidad de actuar en nombre de la OTAN en países concretos o sobre determinadas cuestiones. En cada caso, la Alianza debería destacar las prioridades y establecer claramente el nivel de ambición, dejando a los miembros voluntarios individuales (o pequeñas coaliciones) la libertad de actuar con una especie de planteamiento de «mando estratégico de misión».
Un planteamiento tan global y estratégico requiere tres elementos importantes: En primer lugar, la OTAN necesita articular una contranarrativa y adoptar un esfuerzo de comunicación estratégica que contraataque los mensajes antioccidentales, la desinformación, las noticias falsas y el sentimiento anti institucional que han prosperado en el vecindario meridional de la Alianza y dañado su imagen. Esta contranarrativa requiere comprender los agravios reales, actuales o históricos, que la han impulsado, así como asumirlos y asumir los errores del pasado. También requiere identificar propuestas ganadoras basadas en el pragmatismo y el transnacionalismo positivo. Existe una tendencia a considerar las relaciones transaccionales como negativas y carentes de principios; pero algunas de esas transacciones podrían basarse de hecho en un principio compartido de seguridad y en el deseo mutuo de responder a las necesidades locales. En segundo lugar, la Alianza debe invertir en la identificación de objetivos finales que reflejen el interés y la aceptación de los países socios para evitar bruscos y perjudiciales cambios repentinos de política. Y por último, la OTAN se beneficia del apoyo de instituciones y organizaciones complementarias, que contribuyen a garantizar un planteamiento transatlántico más resonante, global y coherente respecto al vecindario meridional. Aunque los propios esfuerzos de divulgación y diplomacia pública de la OTAN resultan importantes, su estrategia, mensajes y objetivos se ven reforzados cuando cuentan con el respaldo de la Unión Europea y otros organismos multilaterales con acceso independiente a fondos, experiencia y oportunidad de implicarse en un planteamiento holístico de la seguridad colectiva. Sólo cuando todos estos elementos estén en su sitio será posible cuadrar el triángulo de inseguridad entre el Norte de África, el Sahel y la OTAN.