Casi diez años después del lanzamiento de la Operación Serval en Malí, una obra colectiva examina el proceso que llevó a François Hollande a tomar esta decisión de mano dura. Aunque no explica necesariamente por qué Francia entró en guerra, sí ayuda a comprender cómo lo hizo, arrojando luz sobre episodios poco conocidos y desmontando una serie de ideas preconcebidas. Esta primera parte se centra en el papel de los diplomáticos.
Yvan Guichaoua
Profesor e investigador en análisis de conflictos internacionales en la Escuela de Estudios Internacionales de Bruselas.
El 11 de enero de 2013, François Hollande anunció por televisión que Francia había intervenido militarmente en Malí para frenar el avance de grupos armados calificados de «terroristas». Un año y medio después, en agosto de 2014, la operación Serval se convirtió en operación Barkhane, y se amplió a otros cuatro países del Sahel: Mauritania, Burkina Faso, Níger y Chad.
Numerosos libros de periodistas y soldados han relatado las primeras semanas de esta operación y sus primeros éxitos. Pero ninguno, hasta ahora, había analizado en detalle, y con ojo crítico, el proceso que condujo a la grave decisión de François Hollande de enviar miles de soldados a combatir en Malí. Esta es la ambición de Entrer en guerre, Luttes politiques et bureaucratiques autour de l’intervention française, una obra colectiva publicada el 8 de abril, realizada por una treintena de estudiantes y coeditada por Grégory Daho, Florent Pouponneau y Johanna Siméant-Germanos, todos ellos profesores e investigadores en ciencias políticas1.
Quienes esperen que este libro sea un relato épico del lanzamiento y desarrollo de la Operación Serval, se llevarán una sorpresa. La gloriosa historia de un hombre que se enfrenta a la Historia -el presidente francés François Hollande decidiendo utilizar los recursos militares franceses contra los movimientos «terroristas» en Malí- queda en agua de borrajas tras la lectura de este libro. El objetivo de esta investigación, apoyada en decenas de testimonios presenciales (entre ellos el de François Hollande), es precisamente diseccionar el intervencionismo militar francés como el resultado del arbitraje entre diferentes instancias de decisión: políticas, burocráticas, civiles o militares, cada una con rutinas y recursos diversos y navegando en aguas inciertas.
Por tanto, este libro no es un catálogo de los supuestos motivos de la Operación Serval, sino más bien una reconstrucción meticulosa del «cómo» de la operación, que no puede disociarse rigurosamente del «por qué». Exagerando, este libro nos dice que Francia interviene en Malí no tanto porque quiere sino porque puede: sus instituciones están preparadas para hacer posible tal intervención.
Pero esto no significa que se actúe con el piloto automático, sino todo lo contrario. La acción pública es objeto de luchas encarnizadas y a veces mezquinas entre los distintos actores del aparato de decisión francés. La coherencia y la narrativa de la acción pública se establecen a menudo a posteriori. El lanzamiento de la operación es, por tanto, una oportunidad para observar la creciente marginación del Quai d’Orsay frente al Ministerio de Defensa, o para calibrar la apatía y el conformismo crónicos de la Asamblea Nacional cada vez que se cuestionan las operaciones militares exteriores de Francia.
Entrer en guerre au Mali no ofrece revelaciones demoledoras, pero consolida las observaciones ya realizadas. Por ejemplo, se desmiente el mito de las «columnas de yihadistas cargando hacia Bamako» en enero de 2013: Mopti y Sevaré eran sin duda los verdaderos objetivos de las concentraciones dispersas de fuerzas yihadistas observadas en aquel momento. En segundo lugar, el marco jurídico internacional de la operación (en particular la invitación a intervenir formulada por las autoridades malienses) fue esencialmente producto de un esfuerzo unilateral francés. Por último, Francia protegió el regreso del Movimiento Nacional de Liberación del Azawad (MNLA) a Kidal, no para desmembrar Malí, como pretende la propaganda del actual régimen maliense, sino con la esperanza pragmática de luchar contra el «terrorismo».
Afrique XXI publica dos partes de este libro. La primera parte contiene extractos del capítulo dedicado al papel de los diplomáticos en esta entrada en guerra y a la creciente influencia del Ministerio de Defensa en aquella época. Titulado «Cuando la diplomacia sirve para hacer la guerra», el capítulo está escrito por Florent Pouponneau, Alice Coutereel, Mathilde Beaufils y Salomé Montini.
Trabajar para aceptar la intervención militar
«La idea de que la diplomacia es el arte de resolver desacuerdos o conflictos mediante el diálogo y la negociación, de gestionar las relaciones internacionales por medios pacíficos o de preservar la paz es una de las representaciones de sentido común más asentadas de la profesión diplomática, incluso en el mundo académico. Sin embargo, es ingenuo pensar que la diplomacia se opone a la guerra o al uso de la violencia. La diplomacia puede muy bien participar en la conducción de la guerra, como lo ilustran las condiciones de la intervención militar de Francia en Malí en 2013. En este «caso especial de lo posible «2, los esfuerzos realizados por los diplomáticos franceses se dirigieron menos a evitar la guerra y explorar la vía de la negociación que a facilitar el despliegue de la fuerza armada.
Desde el principio de la intervención, el ministro francés de Asuntos Exteriores, Laurent Fabius, insistió en que la «solución» a la «crisis maliense» no era sólo una cuestión militar o de seguridad, sino también política y económica: no bastaba con «neutralizar» o «destruir» a los «terroristas», sino que también era necesario un diálogo democrático entre el norte y el sur del país y políticas de desarrollo3. El Ministro llegó a declarar a finales de marzo: «Así que vamos a ganar la guerra, pero también tendremos que ganar la paz. Lo que está en juego es la estabilización, la reconstrucción, el proceso político de reconciliación y el desarrollo de Malí. Son todas estas cosas las que nos movilizan hoy «4.
La actuación del gobierno francés en este caso no hace sino inscribirse en la doxa actual sobre la gestión «internacional de crisis» -el «enfoque global»-, que subraya la importancia de comprometer conjuntamente medios e instrumentos civiles y militares. Sin embargo, mientras se movilizaban para organizar una «conferencia de donantes» en enero de 2013 y luego las elecciones presidenciales en Malí en julio de 2013, los diplomáticos del Quai d’Orsay trabajaron principalmente para lograr la aceptación de la intervención militar francesa y el despliegue de una fuerza militar africana y una misión europea para entrenar a los soldados malienses.
En vísperas de la intervención o en los primeros meses de la misma, habría sido inútil pensar en un viaje del ministro de Asuntos Exteriores, o incluso de un equipo de diplomáticos, a Malí o a los países vecinos para reunirse con los protagonistas del conflicto y apoyar las iniciativas de diálogo entre el gobierno maliense y los representantes de la población del norte de Malí. Además, no se ha organizado ninguna reunión, ni siquiera secreta, en París o en otro lugar, entre las partes malienses para facilitar la búsqueda de compromisos y la firma de acuerdos de paz, como también cabría imaginar. Por último, aunque el gobierno maliense ha tardado en entablar negociaciones intermalienses, no se ha ejercido sobre él ninguna presión diplomática real. […]
Hacer posible la intervención francesa
Cuando [los socialistas] llegaron al poder en mayo de 2012, ante el reciente deterioro de la situación política y de seguridad en Malí (con la llegada de combatientes armados tras la caída del «régimen libio», un golpe militar y la toma de Gao y Tombuctú por grupos terroristas armados), el presidente François Hollande y su entorno se propusieron reposicionar «la posición de Francia» sobre Malí. Hasta entonces, la gestión de este asunto se había llevado a cabo dentro de un círculo extremadamente restringido, ya que había sido captado por el servicio de inteligencia exterior (la DGSE) y estructurado por una línea de acción política claramente enunciada: «la vida de los rehenes es lo primero» (diplomático del Elíseo, enero de 2021) (siete rehenes franceses estaban retenidos en la región del «Sahel» por grupos armados).
La nueva línea presidencial pretende situar la resolución de la cuestión maliense en un marco multilateral y apoyar la creación de una fuerza armada africana capaz de intervenir en Malí para contrarrestar a los «terroristas», al tiempo que excluye, al menos públicamente, la presencia de tropas francesas sobre el terreno. Incluso si el Ministerio de Defensa también se moviliza para reforzar las capacidades de los ejércitos africanos, convertir la situación de Mali en un «problema internacional» de gran envergadura significa apoyarse en los recursos y las prácticas del Quai d’Orsay. Debido a la división interministerial preexistente del trabajo político, los miembros del Quai d’Orsay se encargaron de poner en práctica enfoques diplomáticos que permitieron tanto construir coaliciones internacionales como poner al servicio de la política francesa los medios políticos y financieros de las principales organizaciones multilaterales de «gestión de crisis» (lo que, evidentemente, no impidió que el Jefe del Estado y su entorno se implicaran personalmente cuando lo consideraron útil).
En este caso, se trata sobre todo de favorecer la implicación de los vecinos de Malí (y de la CEDEAO), de obtener resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el despliegue de una fuerza militar africana (la Misión Internacional de Apoyo a Malí o Misma, dirigida por africanos) y de crear una misión de formación de soldados malienses financiada por la Unión Europea (la Misión de Formación de la Unión Europea o EUTM). Lo quisieran o no los diplomáticos, la serie de iniciativas y maniobras diplomáticas desplegadas a partir de junio de 2012 para crear una fuerza militar africana en Malí contribuyeron de hecho a hacer posible la intervención francesa en enero de 2013. Esto facilitó la aceptación de la intervención por parte de la «comunidad internacional», sobre todo porque los representantes franceses se cuidaron de presentar en sus discursos a la comunidad internacional como un simple apoyo a la intervención africana.
La primera versión de la carta de dioncounda traoré rechazada
El Quai d’Orsay, de nuevo a instancias del Elíseo, también apoyó directamente el inicio de la guerra. A principios de enero de 2013, ante una ofensiva de grupos armados hacia el sur del país, el presidente interino maliense, Dioncounda Traoré, llamó al presidente francés, en presencia del ministro de Asuntos Exteriores, para solicitar ayuda militar a Francia. La «decisión» de responder positivamente a esta petición no fue fácil de tomar, y durante varios días el Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores y diplomáticos mantuvieron numerosas consultas para saber si los países africanos, y Níger en particular, podían intervenir militarmente.
Además, como el Jefe del Estado no deseaba intervenir en Mali sin invocar la legalidad internacional para evitar golpes políticos, era necesario consultar a los actores que contaban (los miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, los países de la región y las organizaciones internacionales africanas en particular) y presentar la injerencia en los asuntos internos de un Estado africano como una respuesta a una petición de ayuda: «Realmente queríamos mostrar al mundo y al Consejo [de Seguridad] que lo hacíamos a petición del presidente soberano del Estado maliense, que estamos muy metidos en esto del multilateralismo, la ONU, la defensa de la Carta. » (entrevista con un miembro del departamento de África, noviembre de 2020).
Los diplomáticos del Quai d’Orsay prepararon notas para las entrevistas con el presidente y el ministro y, sobre todo, ayudaron discretamente a redactar la carta del presidente maliense que fue tan crucial para legitimar la intervención. Esta carta, fechada el 10 de enero de 2013 y dirigida al Presidente francés y al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, pedía una «intervención militar inmediata». Los diplomáticos se aseguraron de hacer coincidir la demanda con la oferta, a pesar de que las relaciones entre ambos países están desequilibradas. De hecho, una primera versión del documento enviado a la embajada francesa en Bamako el 8 de enero se consideró insuficiente para permitir una intervención sobre el terreno: se dirigía únicamente al presidente francés y la ayuda de Francia sólo se refería «al apoyo aéreo y a los medios de inteligencia, por una parte, y a la puesta en marcha de un dispositivo coordinado en el espíritu del «Plan Vigipirate», con el fin de reforzar la seguridad de los centros urbanos, por otra» (fondo privado).
Convencer a la gente de que Francia no está en esto a largo plazo
Una vez que empezó la guerra, los diplomáticos se fueron con ella. Mali se convirtió en el «gran tema» de la diplomacia francesa, y se intensificaron los esfuerzos bilaterales y multilaterales para «vender» la intervención francesa y forjar alianzas que facilitaran la labor de los militares:
«En los primeros momentos, el papel del MAE [Ministerio de Asuntos Exteriores] iba a ser decir… dejar actuar a los militares, dar apoyo a las intervenciones militares y explicar, explicar a Naciones Unidas, tener el mandato necesario de Naciones Unidas para intervenir, tener el apoyo político de la Unión Europea […]. Necesitábamos el apoyo material de nuestros aliados para desplegar nuestras fuerzas y facilitar el transporte de nuestro contingente […]. Fuimos a ver a los argelinos a Argel para pedirles permiso para utilizar su espacio aéreo para que los vuelos que transportaban a nuestros soldados pudieran llegar más fácilmente al teatro de operaciones, etc. (entrevista con un miembro del departamento de África, abril de 2019)».
Luego, tras los éxitos militares iniciales, siempre en línea con la «posición del Elíseo», que ahora pretende retirar rápidamente las fuerzas francesas, los diplomáticos del Quai d’Orsay se ven abocados a buscar el apoyo político y financiero de la «comunidad internacional» para que los ejércitos africanos puedan «tomar el relevo». […]
El objetivo es enviar una señal de que la vocación de Francia no es permanecer en Mali, pero también acceder a contribuciones financieras de la ONU para compensar las debilidades identificadas en la misión africana5. En resumen, el contenido de la política francesa en Malí tiende ahora a estar dominado por los intereses y preferencias de los militares, como admiten en entrevistas los propios diplomáticos encargados de Malí («casi automáticamente con el lanzamiento de Serval, hay un desplazamiento de la responsabilidad hacia Defensa […], el Ministerio de Defensa se encuentra en primera línea», diplomático del Elíseo, enero de 2021). […]
El ministerio de defensa destituye a Quai D’orsay
[…] el comienzo de la guerra alteró el equilibrio de poder entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Defensa, en beneficio de este último. Este cambio, que los implicados daban en gran medida por sentado, se debió a razones estructurales relacionadas con el reparto de recursos y competencias dentro de la organización gubernamental francesa. En primer lugar, en las primeras semanas, el ejército envió más de 5.000 hombres sobre el terreno, mientras que el personal de la cancillería de la embajada francesa en Bamako no varió (tres diplomáticos: el embajador, el primer secretario y el segundo secretario) y los diplomáticos no podían ir al norte de Malí sin los militares. Estar sobre el terreno, tener acceso a la información y ser reconocido como bien informado sobre lo que ocurre localmente, es un recurso en los juegos burocráticos en los que se juega la política exterior de Francia, ya que permite a los diplomáticos exponer argumentos y construir una voz de autoridad.
A esta ventaja comparativa a favor del Ministerio de Defensa, que es sin duda una fuente de estrategias para ocultar información, se añade el hecho de que este último posee el monopolio de los conocimientos técnicos y de los medios de acción en materia de ejercicio de la violencia física fuera de las fronteras nacionales. Los diplomáticos no están realmente en condiciones de evaluar la naturaleza de la intervención militar, la idea de maniobra o el volumen del apoyo terrestre: no tienen ni la información, ni las competencias, ni la legitimidad para hacerlo. […]
En la fase previa y al comienzo mismo de la intervención armada, diplomáticos y militares no sólo actúan de común acuerdo, sino que se prestan apoyo mutuo sin esperar ninguna contrapartida inmediata. […] Estas tensiones intersectoriales entre diplomáticos y militares surgen en cuanto las transacciones colusorias se debilitan, es decir, en cuanto uno de estos campos, en este caso el militar, desafía la autonomía del campo vecino dejando de ignorar o «hacer la vista gorda» ante sus prácticas. Puede que los diplomáticos hayan esperado un tiempo para poner los recursos militares desplegados en Malí al servicio de objetivos políticos, pero de hecho está ocurriendo lo contrario.
El acuerdo secreto con el MNLA
Esto se ve muy claramente en la línea de actuación adoptada respecto al MNLA [Mouvement national de libération de l’Azawad], el principal grupo independentista tuareg. Desde el inicio de la intervención militar, el embajador en Bamako y el director adjunto para África Occidental subrayaron, en telegramas y notas que hemos podido consultar, que Francia debía mantener las distancias con el MNLA. Argumentan que Mali está gobernado desde el sur, y que cualquier acuerdo que sugiera que Francia está cerca o apoya al MNLA desacreditaría a Francia en sus relaciones con el gobierno maliense.
Para apoyar su postura, estos diplomáticos se esfuerzan en denunciar el «mito tuareg». Cuestionan la representatividad del MNLA («el MNLA sólo representa a una minoría de la comunidad tuareg» y las propias poblaciones tuareg son una minoría en el norte de Malí), la pertinencia de su causa (las reivindicaciones del movimiento tuareg podrían ser formuladas por todas las poblaciones de Malí), sus puntos fuertes (un «tigre de papel» derrotado a la primera oportunidad), las motivaciones de sus dirigentes (señores de la guerra que se han enriquecido personalmente y «han traicionado la causa») o incluso su porosidad con los «terroristas islamistas» («los terroristas islamistas han comprendido que necesitan llevar el manto del MNLA para encontrar el favor de nuestros ojos»).
Y, sin embargo, se había llegado efectivamente a un acuerdo con el MNLA, con la ayuda de un diplomático, a través de una misión confidencial decidida a un nivel muy superior al de la subdirección geográfica y la embajada, a las que se había presentado un hecho consumado. El jefe de la misión interministerial «Malí-Sahel», Gilles Huberson, voló a Kidal, el «bastión» del MNLA, el 4 de febrero en un avión de las fuerzas especiales (acompañado por un militar y un representante de la DGSE). El objetivo era negociar con el grupo su implicación en la reducción de la amenaza «terrorista», la liberación de rehenes y la participación en el proceso político, a cambio de que no se desarmara. Unos días más tarde, el embajador informaba en uno de sus telegramas de que las autoridades malienses, que consideraban al MNLA como un grupo terrorista armado, le daban ahora una paliza acusando a Francia de traición. […]
Un embajador «ideal»
Para los agentes y organismos del Ministerio de Defensa, el inicio de la guerra aparece así como una oportunidad de ampliar su influencia en el juego de la definición de la política exterior de Francia. Un primer elemento que apoya esta hipótesis es el nombramiento de Gilles Huberson en sustitución de Christian Rouyer como embajador de Francia en Malí a finales de marzo de 2013, dos meses y medio después del inicio de la intervención francesa6. El nuevo embajador es un antiguo gendarme, Saint-Cyrien de formación y de la misma promoción que el general Grégoire de Saint-Quentin, comandante operativo de Serval, con quien mantiene muy buenas relaciones.
Gilles Huberson parece ser un embajador ideal para un Ministerio de Defensa deseoso de imponer sus puntos de vista en Malí. Por tanto, es fácil entender por qué su nombramiento, por deseo del ministro de Defensa, es interpretado por uno de nuestros entrevistados como la «culminación del proceso de marginación de la DAOI [Dirección para África y el Océano Índico del Ministerio de Asuntos Exteriores]» en la cuestión maliense (miembro de la Delegación para Asuntos Estratégicos del Ministerio de Defensa, noviembre de 2020).
Otra señal de que ciertos actores son capaces de meterse en juegos con los que, a primera vista, no tienen nada que ver, se observa en el caso de las elecciones presidenciales en Malí. Muy rápidamente, ante el hecho de que el presidente maliense Dioncounda Traoré se encontraba debilitado políticamente, pero también bajo la presión de Estados Unidos, se impuso en las administraciones francesas la idea de que el restablecimiento de la legitimidad y la estabilidad del Estado maliense dependían de la organización de elecciones presidenciales, a partir de julio [de 2013]. Esta línea de actuación es una forma de que el ministro de Asuntos Exteriores y los diplomáticos mejoren su posición en el juego político y burocrático, y así lo consideran los diplomáticos y militares implicados, ya que apela directamente a sus competencias y conocimientos (la organización de elecciones implica negociaciones multilaterales, sobre todo en Bruselas para obtener financiación, trabajo sobre el terreno con las autoridades locales para conocer sus necesidades técnicas y supervisar el proceso, así como un análisis político de los candidatos).
Pero incluso en esta cuestión política, que no tiene ningún aspecto militar, los diplomáticos se enfrentan a la competencia del gabinete del Ministro de Defensa. Contrariamente a la retórica pública sobre la normalización de las relaciones con África, el Ministro de Defensa recibió discretamente a todos los candidatos de esta elección para debatir su visión de la situación en Malí y el futuro de las relaciones franco-malienses, sin que se invitara a ningún representante de la Dirección África.
Un sesgo metodológico
Grégory Daho, uno de los codirectores de esta encuesta, tiene interés en señalar que el libro es el resultado de un trabajo realizado en el marco de un taller de investigación del departamento de ciencias sociales de la École normale supérieure titulado «Entrar y permanecer en guerra en Malí». Dirigido por sus coautores, el taller reunió a una treintena de estudiantes de 2017 a 2020. «Este marco colectivo se encuentra en el corazón de la originalidad de la presente investigación sobre la entrada de Francia en la guerra de Malí: una obra compuesta de capítulos escritos en parte por estudiantes de Licence 3 a Master 2 que, aunque formados en un enfoque interdisciplinario de las ciencias sociales, habían tenido poca o ninguna exposición a las relaciones internacionales o la política exterior», señala Grégory Daho.
El taller proporcionó «una forma de aprendizaje colectivo sobre lo que es la investigación, sin ceder al derrotismo metodológico cuando se trabaja en los niveles más altos del gobierno, mostrando que la sociología no se detiene a las puertas de los ministerios».
«La forma en que este libro ha sido concebido y escrito, el diálogo que pretende establecer entre la sociología de las relaciones internacionales y la acción pública, la reflexividad metodológica que acompaña a cada uno de los capítulos, y los estudios de caso originales y sistemáticos que propone, pueden constituir un recurso para estudiantes, investigadores en ciencias sociales y», El investigador prosigue señalando que el enfoque metodológico adoptado «va de la mano de un enfoque parcialmente inductivo, que se da la oportunidad, a lo largo del proceso de investigación, de hacer emerger la teoría más capaz de dar orden y sentido a los datos empíricos recogidos. «