Malí, Burkina Faso y ahora Níger: tras cada golpe de Estado, la respuesta de la CEDEAO y de una parte de la comunidad internacional ha sido sancionar a estos países (con mayor o menor dureza). Pero estas medidas, que afectan a toda la población y no sólo a individuos, ¿son realmente eficaces? Y ante todo, ¿son legales?
Julien Antouly
Doctorando en Derecho Internacional en el Centro de Derecho Internacional de Nanterre (CEDIN, Universidad París-Nanterre).
En el Sahel, la imposición de «sanciones» ha aumentado considerablemente en los últimos meses. Cualquier observador avispado conoce ya el vocabulario técnico y muy específico de quienes las imponen: congelación de activos, prohibición de viajar, embargos, etc. En Níger, último ejemplo hasta la fecha, la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) blandió y luego ejecutó la amenaza de sanciones masivas, pocos días después del inicio del golpe de Estado dirigido por el Consejo Nacional de Salvaguarda de la Patria (CNSP).
Detrás de esta arma económica y política se esconde una realidad polifacética y compleja. Hay que distinguir entre medidas individuales y selectivas y sanciones más generales que afectan a todo un país y a toda su economía. También hay que distinguir entre las medidas impuestas por la ONU, según lo previsto en la Carta de las Naciones Unidas, y las impuestas unilateralmente por Estados o grupos de Estados. Por último, las motivaciones y justificaciones que subyacen a la aplicación de sanciones en la región son variadas y van desde la lucha contra el terrorismo hasta la promoción de los derechos humanos y la condena de los golpes de Estado.
Una vieja herramienta de política exterior
Para comprender mejor por qué y cómo las sanciones se han convertido en un nuevo reflejo de política exterior, echemos un breve vistazo a su historia. Existen numerosos trabajos sobre el tema1 , que sitúan la invención contemporánea de las sanciones en la encrucijada de los siglos XIX y XX. Nicholas Mulder explica que la intensificación de los intercambios económicos internacionales en aquella época brindó la oportunidad de utilizar una nueva «arma» consistente en restringir las relaciones económicas de un Estado para obligarle a modificar su comportamiento. Tras la Primera Guerra Mundial, las sanciones se consideraron un poderoso elemento disuasorio para evitar nuevos conflictos. Según esta lógica, la amenaza de un embargo total, «peor que la guerra», debía convencer a cualquier dirigente de renunciar al uso de la fuerza2.
Aunque resultaron ineficaces contra la Alemania nazi o la Italia de Mussolini durante la invasión de Etiopía, este tipo de sanciones se mantuvo en el sistema de la ONU diseñado tras la Segunda Guerra Mundial, otorgando un papel central al Consejo de Seguridad.
Aunque la lógica de bloques imperante durante la Guerra Fría limitó su uso (con la excepción de las medidas dirigidas contra los regímenes racistas de Sudáfrica y Rodesia del Sur), el hundimiento de la URSS allanó el camino para que el Consejo de Seguridad recurriera masivamente a las sanciones en los años 90, lo que a veces se conoce como la «década de las sanciones «3 . En Irak, Haití y Angola se aplicaron embargos durante varios años para obligar a los dirigentes en el poder a cumplirlos, con consecuencias humanitarias desastrosas para las poblaciones afectadas, que tuvieron que hacer frente a la falta de medicamentos y productos de primera necesidad4. Por ello, el Consejo de Seguridad abandonó rápidamente la imposición de sanciones generales contra el conjunto de los Estados y poblaciones, en favor de medidas individualizadas y selectivas.
Sanciones selectivas, ¿en serio?
Desde hace unos diez años, hemos asistido a un aumento del número de sanciones impuestas en todo el mundo. Aunque se presentan como selectivas, suelen tener efectos negativos sobre el conjunto de las poblaciones de los países afectados, por lo que pierden su carácter «individualizado». Tres grandes tendencias son especialmente pertinentes en el contexto del Sahel. La primera se refiere al desarrollo de regímenes de sanciones dirigidos contra organizaciones calificadas de «terroristas». En el Sahel, todos los grupos armados afiliados a Al Qaeda o al Estado Islámico han sido sancionados progresivamente por la ONU, al igual que varios de sus dirigentes (Iyad Ag Ghali y Amadou Koufa, por ejemplo). Estas sanciones castigan cualquier apoyo a estos grupos y a sus aliados. Al dirigirse contra entidades sin existencia legal, que a veces controlan territorios sobre los que ejercen sus modos de gobierno, estas sanciones pueden tener un impacto más amplio sobre las poblaciones que viven allí, impidiendo la entrega de ayuda humanitaria5 o dificultando las perspectivas de paz y mediación6.
La segunda tendencia es la proliferación de sanciones unilaterales, adoptadas al margen del sistema de la ONU. Por ejemplo, Estados Unidos tiene actualmente más de cien regímenes de sanciones en vigor, y la Unión Europea (UE) alrededor de cincuenta, cifras que han aumentado considerablemente en la última década. Estas sanciones a veces están vinculadas a las de la ONU, pero a menudo pretenden complementarlas cuando no se ha alcanzado un consenso en el Consejo de Seguridad. En el Sahel, por ejemplo, varios dirigentes políticos malienses han sido sancionados por la UE, mientras que Estados Unidos ha sancionado recientemente a destacados jefes militares, entre ellos el ministro de Defensa. Por último, muchos países también han adoptado sanciones contra el Grupo Wagner y sus principales ejecutivos, algunas de las cuales son ahora específicas para las actividades de la empresa en África.
Una tercera tendencia, puesta de relieve por los acontecimientos en curso en Níger, se refiere a las prácticas de la CEDEAO, que no duda en utilizar sanciones generales, hasta el embargo total, contra sus propios miembros. Es cierto que estas medidas no son totalmente nuevas, y que ya se han impuesto sanciones financieras o diplomáticas en situaciones anteriores. Sin embargo, en los dos últimos años, las sanciones se han convertido rápidamente en uno de los principales medios de presión sobre los militares en el poder, en respuesta a los sucesivos golpes de Estado en Malí, Guinea y Burkina Faso. Además de las sanciones institucionales (suspensión de la pertenencia a la organización) e individuales (prohibición de viajar y congelación de activos de los dirigentes), la Cedeao impuso un embargo a Malí entre enero y julio de 2022, cerrando sus fronteras, suspendiendo las transacciones comerciales y congelando los activos del Estado y de los bancos nacionales ante el Banco Central de los Estados de África Occidental (BCEAO). A pesar de las críticas sobre la legalidad y legitimidad de estas medidas7, la Cedeao ha adoptado una postura aún más firme sobre la situación en Níger.
¿Qué sanciones se han impuesto a Níger?
Además de la amenaza de intervención militar, que monopolizó la atención de los medios de comunicación, la Cedeao adoptó una postura muy firme al imponer sanciones el 30 de julio de 2023, cuatro días después del inicio de la intentona golpista. La conferencia de jefes de Estado impuso una serie de medidas que se han convertido en habituales en respuesta a los golpes de Estado: suspensión de la organización, congelación de activos y prohibición de viajar a los líderes, etc. También adoptó medidas más radicales, como la imposición de la prohibición de viajar al líder golpista. También adoptó medidas más radicales que las impuestas a Mali en 2022. El cierre de las fronteras y la suspensión de las relaciones comerciales se aplican a todas las transacciones, sin excepciones, incluidos los productos de primera necesidad y el suministro de energía, a pesar de que la mayor parte de las importaciones de electricidad proceden de la vecina Nigeria.
La reacción de la Cedeao ante Níger también destacó por su precocidad. Mientras que el embargo impuesto a Malí formaba parte de la continuidad de las largas negociaciones entre la organización regional y la junta maliense, las sanciones en Níger se impusieron como condición previa a cualquier mediación. Utilizadas en otros lugares para reducir la duración de las transiciones tras los golpes de Estado, su objetivo en este caso es impedir, o incluso invertir, la toma del poder por los militares.
En Níger, las medidas de la Cedeao también recibieron el apoyo indirecto de otros Estados. Por ejemplo, la UE anunció rápidamente la posible adopción de un nuevo régimen de sanciones contra los dirigentes de la junta. Como recordatorio, la UE también había apoyado las sanciones de la CEDEAO en Malí adoptando medidas restrictivas contra destacados políticos, entre ellos el Primer Ministro maliense. Varios países europeos también han anunciado la suspensión de la ayuda oficial al desarrollo y del apoyo presupuestario. Aunque estas medidas no se presentan como «sanciones», son similares.
¿Son eficaces las sanciones?
La cuestión de la eficacia de las sanciones divide a los investigadores desde hace muchos años y plantea numerosos retos metodológicos. Ya en los años 60, tras las primeras sanciones impuestas por la ONU a Rodesia del Sur, el sociólogo noruego Johan Galtung demostró los efectos nefastos y la eficacia muy relativa de esta práctica. Observó que sanciones muy duras conducían a la puesta en marcha de «mecanismos de supervivencia» y estrategias de elusión por parte del país afectado (desarrollo del mercado negro, diversificación de las fuentes de aprovisionamiento, etc.), lo que reducía progresivamente el interés por cumplir los objetivos impuestos por los países emisores de las sanciones8.
Más recientemente, un equipo de investigadores evaluó todas las sanciones de la ONU en relación con sus objetivos declarados. Su trabajo muestra que las sanciones más eficaces son las que están graduadas y vinculadas a objetivos claros y alcanzables. Por el contrario, las sanciones más leves (prohibición de viajar a un dirigente) o las más fuertes (embargo total) tienden a ser mucho menos eficaces y a no alcanzar su objetivo inicial9.
En el Sahel, aunque todavía no tenemos la ventaja de la retrospectiva para evaluar la eficacia de las sanciones impuestas tras los golpes de Estado, varios factores llevan a la misma conclusión. Es cierto que estas medidas han conducido a acuerdos entre las potencias militares y la CEDEAO en Malí, Guinea y Burkina Faso. Sin embargo, ningún civil ha vuelto aún al poder en estos tres países. Varias transiciones incluso se han prolongado. Sobre todo, esto no parece haber disuadido a los militares de Níger de tomar el poder por la fuerza. Es más, las sanciones de la CEDEAO contra Malí parecen, por el contrario, haber provocado un «efecto bandera», al menos temporalmente. Las manifestaciones del 14 de enero de 2022, organizadas como reacción a la imposición de las sanciones, fueron de las más numerosas que ha vivido el país durante el periodo de transición. También alimentaron la retórica patriótica y soberanista de las autoridades, un patrón que parece repetirse en Níger. De hecho, la similitud en la retórica es sorprendente, y la denuncia del CNSP de las «sanciones ilegales, inhumanas y humillantes» de la CEDEAO recuerda a las reacciones de Malí.
¿Cuál será el impacto humanitario?
En los años 90, numerosos estudios documentaron y demostraron el terrible impacto humanitario causado por sanciones generales, como un embargo, en Irak o Haití. Aunque la situación en Níger es diferente, hay que tener en cuenta varios niveles de impacto. El primero se refiere al contexto humanitario del país, ya que las sanciones afectan a una población que ya se enfrenta a retos considerables. En una reciente nota de análisis sobre el tema, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) señala que 3,3 millones de personas (13% de la población) sufrieron inseguridad alimentaria grave (fases 3 y 4) durante la última temporada de escasez (junio-agosto de 2023).
El segundo factor es la rapidez con la que se aplican las sanciones, que impide cualquier acción preventiva por parte de las instituciones públicas o los actores humanitarios. En el marco de mi investigación sobre las sanciones de la Cedeao en Malí, observé que la mayoría de las ONG humanitarias se habían preparado para ellas, lo que les permitió proseguir sus actividades durante los cierres de fronteras: aumento de las existencias, reservas de efectivo, etc. El tercer inconveniente es la ausencia de medidas preventivas.
El tercer factor negativo es que la ausencia de una exención humanitaria en las sanciones de la CEDEAO contra Níger podría provocar una mayor presión sobre los productos de primera necesidad, especialmente los alimentos. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), por ejemplo, ya ha advertido de los riesgos que corren las reservas de cereales y de la probabilidad de una explosión de la demanda de ayuda alimentaria. Del mismo modo, la reducción del suministro de electricidad (una etapa nunca antes alcanzada en Malí) podría tener efectos deletéreos sobre la continuidad de ciertos servicios esenciales (la sanidad en particular) y, de forma más general, sobre la actividad económica. Para atenuar estos efectos, varias organizaciones humanitarias y agencias de la ONU han pedido la introducción de exenciones humanitarias destinadas a no aplicar sanciones a los productos de primera necesidad ni a la entrega de ayuda humanitaria. Su petición se basa en parte en el reciente cambio de postura del Consejo de Seguridad, que decidió a finales de 2022 introducir una exención humanitaria general para los regímenes de sanciones de la ONU10.
Por último, un cuarto factor decisivo será la duración de la aplicación de estas sanciones. Si las negociaciones entre el CNSP y la Cedeao fracasan, o si se utilizan como sustituto de una intervención militar, las sanciones podrían aplicarse durante varios meses, con efectos mucho más perjudiciales a medio plazo. Por ejemplo, las sanciones financieras y la suspensión de las transacciones comerciales podrían impedir o retrasar las remesas de la diáspora. Del mismo modo, la suspensión de la ayuda exterior, ya sea en forma de apoyo presupuestario o de ayuda al desarrollo, reducirá significativamente la capacidad financiera del Estado11 , reducirá los pocos servicios públicos existentes e incluso paralizará ciertos programas de educación, sanidad y seguridad alimentaria. Por último, la prolongación de las sanciones tendrá importantes repercusiones en la capacidad de las organizaciones humanitarias para importar bienes, utilizar fondos y rotar a su personal. Por ejemplo, el PMA ya ha anunciado que las dificultades de suministro de petróleo podrían comprometer su capacidad para operar vuelos humanitarios.
¿Son legales estas sanciones?
Las sanciones son muy criticadas, sobre todo por los Estados no occidentales, por no ajustarse al derecho internacional. La cuestión de su legalidad es compleja y requiere una respuesta matizada. La posibilidad de que los Estados adopten medidas coercitivas no militares está prevista en determinados casos. En primer lugar, un Estado puede adoptar medidas de represalia si es víctima de una violación del Derecho internacional por otro Estado. En segundo lugar, las sanciones adoptadas por el Consejo de Seguridad de la ONU se consideran generalmente lícitas porque están previstas en la Carta de la ONU. Por último, las organizaciones regionales pueden imponer sanciones a sus miembros, siempre que ello se ajuste a los textos fundacionales de la organización. Por ejemplo, en el caso de la CEDEAO, la posibilidad de adoptar sanciones en caso de derrocamiento inconstitucional está claramente prevista12.
Sin embargo, las posibilidades de sanciones son limitadas (congelación de los activos de los dirigentes, suspensión de la organización, etc.) y la ruptura de todas las relaciones comerciales, incluso para los bienes esenciales, no figura en los textos. Es cierto que la posibilidad de imponer un embargo de armas está prevista en un acto adicional de 2012, pero no puede ser general y extenderse a todos los bienes y productos esenciales13. Sobre todo, este acto establece claramente que las sanciones adoptadas contra un Estado miembro no deben afectar a la entrega de ayuda humanitaria14. Por consiguiente, algunas de las sanciones adoptadas contra Níger parecen contrarias al derecho de la Cedeao.
Del mismo modo, según el derecho internacional, la imposición de un embargo total sin exención humanitaria para los bienes esenciales parece difícil de conciliar con las obligaciones de los Estados. La Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos han condenado reiteradamente este tipo de medidas y han pedido a los Estados que se abstengan de adoptarlas o aplicarlas15. En un documento específico dedicado a la relación entre las sanciones económicas y los derechos humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU subrayó también que «los habitantes de un país no se ven privados de sus derechos económicos, sociales y culturales fundamentales porque se haya constatado que sus dirigentes han violado normas relativas a la paz y la seguridad internacionales «16 .
Parece que el uso cada vez más recurrente de sanciones, ya sea por parte de organizaciones regionales o de forma puramente unilateral, refleja tendencias más profundas en las relaciones internacionales, de las que el Sahel no es una excepción. Estas medidas, que pueden ser radicales, parecen imponerse como una vía intermedia entre las negociaciones diplomáticas y el uso de la fuerza, una herramienta intermedia en una zona gris entre la guerra y la paz. Así pues, las sanciones tienden a convertirse en una nueva «arma automática» para los Estados atrapados entre posturas intervencionistas y una exigencia de neutralidad. Sin embargo, deben seguir siendo selectivas, jurídicamente justificadas y proporcionadas, pues de lo contrario podrían convertirse en un «arma del hambre», con terribles consecuencias para las poblaciones de los Estados sancionados.