Es ilusorio esperar una victoria definitiva contra el terrorismo islamista, un día de gloria en el que podamos declarar "misión cumplida". Por el contrario, debemos aspirar a una situación medio controlada, en la que la amenaza no esté completamente erradicada pero en la que la intensidad de la violencia esté contenida dentro de proporciones aceptables.
CATHERINE VAN OFFELEN
Francia libra una guerra contra el terrorismo islamista tanto en su propio suelo como en el Sahel, donde participa militarmente desde 2013. En ambos frentes, se están movilizando considerables recursos humanos y materiales para erradicar la amenaza yihadista. Sin embargo, es ilusorio esperar una victoria definitiva contra el terrorismo islamista, un día de gloria en el que podamos declarar «misión cumplida». Por el contrario, debemos aspirar a una situación semicontrolada, en la que la amenaza no esté completamente erradicada pero en la que la intensidad de la violencia esté contenida dentro de unas proporciones aceptables. Esto significa adoptar una visión más realista de los objetivos y la duración de la guerra.
El terrorismo islamista, enemigo público número uno
En los albores del siglo XXI, las imágenes de los atentados del 11 de septiembre de 2001 contra el World Trade Center y el Pentágono, que causaron cerca de 3.000 muertos y más de 6.000 heridos, cautivaron a la opinión pública mundial y lanzaron bruscamente al mundo a una nueva era. La espectacular cobertura mediática de este acontecimiento en tiempo real a escala mundial provocó una ansiedad generalizada, que fue acompañada de un consenso en materia de seguridad que trascendió las fronteras nacionales. En todas partes, la amenaza terrorista se promovió en las doctrinas y políticas de seguridad como un problema estratégico de primer orden, y las zonas de las que emanaba como el epicentro de la atención geopolítica. En todas partes se han adoptado nuevos instrumentos para reprimir el terrorismo y se ha debilitado la distinción entre seguridad interior y exterior. Enjambres de «expertos» combinados en terrorismo, religiones y seguridad tomaron los estudios de televisión y las redacciones para ilustrar al público sobre una amenaza simplificada, a menudo distorsionada y magnificada.
En Francia, los atentados perpetrados por Mohamed Merah en Toulouse y Montauban en marzo de 2012 marcaron el final de un largo periodo de 16 años durante el cual no se había registrado ningún atentado islamista en suelo francés. Pero esta amenaza endémica se instaló realmente en el paisaje político y de seguridad en 2015, año crucial en el que el entonces primer ministro, Manuel Valls, declaró la «guerra al terrorismo». Desde entonces, Francia se ha organizado para responder a la amenaza, aumentando el personal de los servicios de inteligencia y ampliando las operaciones militares en el país y en el extranjero. Francia ha ampliado su arsenal legislativo y la organización de su sistema judicial, y se ha creado la fiscalía antiterrorista.
Una retórica inmutable frente a una amenaza creciente
Sin embargo, cinco años después, la retórica sigue siendo la misma. El 27 de septiembre de 2020, dos días después del atentado contra la antigua sede parisina de Charlie Hebdo, el ministro del Interior, Gérald Darmanin, declaró: «Estamos en guerra contra el terrorismo islamista, y debemos ganar esta guerra». De hecho, la amenaza apenas ha disminuido: el país sigue enfrentándose a atentados atribuidos o reivindicados por el movimiento islamista de frecuencia y magnitud variables. Desde 2015, se han registrado 11 atentados en suelo francés, en los que han muerto más de 250 personas; otros 17 han fracasado y 51 han sido frustrados.
Esta guerra interna moviliza recursos considerables. Cada cierto tiempo, cuando los atentados dominan la actualidad, Francia activa su dispositivo antiterrorista en su territorio nacional. La herramienta central de este dispositivo, el Plan Vigipirate, fluctúa entre sus tres niveles, «Vigilancia», «Seguridad reforzada Riesgo de atentado» y «Atentado de urgencia». Aunque es difícil medir el coste económico global de la lucha antiterrorista, es innegable que ha aumentado considerablemente. Antes de los atentados de enero de 2015, Francia gastaba 1.200 millones de euros al año en la lucha antiterrorista, según la Delegación Parlamentaria de Inteligencia. Según un informe del Tribunal de Cuentas publicado en julio de 2020, el total de recursos destinados a esta lucha entre 2015 y 2019 ascendía a 9.000 millones de euros a nivel nacional, es decir, una media de 2.250 millones de euros al año.
A pesar de la amplitud de estas medidas y de los medios desplegados, la eficacia de la lucha antiterrorista en Francia ha mostrado sus límites. Francia asiste inexorablemente a una «masificación» del fenómeno de la radicalización. Nunca ha habido tantos individuos radicalizados en el país, con 8.132 personas inscritas en el fichero de alertas para la prevención de la radicalización de carácter terrorista (FSPRT) y 505 reclusos catalogados como «terroristas islámicos» en las cárceles francesas, según datos hechos públicos por el Ministro del Interior en agosto de 2020. Como la policía no dispone de los medios financieros y humanos necesarios para detectar y vigilar a todos los sospechosos, la amenaza sigue creciendo.
Una guerra de desgaste en el Sahel
También a escala internacional, el terrorismo islamista ha sido identificado como el principal adversario, desencadenando una guerra de desgaste de resultado incierto. En el Sahel, Francia lucha contra las katibas yihadistas y los grupos terroristas armados (GAT) desde el 11 de enero de 2013, fecha de la intervención francesa en Malí (Operación Serval) para frenar el avance de una columna de casi 600 vehículos de rebeldes (MNLA), mezclados con grupos yihadistas (AQMI, Mujao, Ansar Dine) que amenazaban con invadir la capital Bamako. Tras este éxito militar y la transformación de la Operación Serval en Barkhane en 2014, quedaba por delante la parte más complicada: transformar una operación militar antiterrorista puntual en Malí en un esfuerzo más global y a largo plazo para combatir la expansión del TAG por toda la región sahelo-sahariana.
Más de ocho años después, Francia confía en el despliegue de 5.100 soldados franceses para contrarrestar a los yihadistas en el Sahel. Durante una conferencia de prensa en junio de 2021, el presidente francés Emmanuel Macron anunció una reducción de la presencia militar francesa en el Sahel y el fin de la operación Barkhane en su forma actual, precisando que la lucha contra los yihadistas se organizaría en adelante en torno a la fuerza europea «Takuba», de la que Francia sería la «columna vertebral». Este anuncio se produjo tras un golpe de Estado en Mali el 24 de mayo de 2020, el segundo en apenas nueve meses, señal de la inestabilidad latente en este país clave en la lucha contra el yihadismo.
No obstante, el objetivo de Francia en la lucha contra el terrorismo en el Sahel no ha cambiado y es probable que el compromiso militar francés en la región siga siendo significativo. A las fuerzas francesas y a la alianza Takuba, que aún no están claras, se suman las de la fuerza de la ONU en Malí (Minusma), que cuenta con más de 12.000 cascos azules, el G5 Sahel, que prevé desplegar 5.000 efectivos con el tiempo, las fuerzas armadas nacionales y las misiones de la UE (EUTM Malí, EUCAP Malí y EUCAP Níger).
A pesar de esta movilización a gran escala en el Sahel, esta zona antaño próspera, ahora el corazón reseco de África, ha experimentado en los últimos años un aumento de la violencia más rápido que cualquier otra región del continente. En Mali, Níger y Burkina Faso, el número de víctimas de atentados terroristas se quintuplicó entre 2016 y 2019. Según la Oficina de las Naciones Unidas para África Occidental y el Sahel (UNOWAS), 4.000 personas murieron en estos enfrentamientos en 2019, frente a 770 en 2016. El año 2020 resultó ser el más mortífero en el Sahel, con cerca de 4.250 muertos, según el Centro de Estudios Estratégicos en África. El atentado del 4 de junio de 2021 en la ciudad de Solhan, en Burkina Faso, en el que murieron unas 160 personas -lo que lo convierte en el peor atentado de la historia del país-, ilustra aún más el continuo empeoramiento de la violencia en la región.
Un estancamiento inevitable
Desde finales de 2019, el ejército francés insiste en los éxitos tácticos y afirma estar eliminando a un centenar de «combatientes» al mes, pero esto no parece frenar el desarrollo de la nebulosa yihadista que recluta sin esfuerzo en la cantera de poblaciones locales abandonadas por los Estados, y que según las estimaciones cuenta ya con entre 2.400 y 4.000 combatientes repartidos en varios movimientos por todo el Sahel. Esta cifra puede parecer baja en comparación con las fuerzas desplegadas antes mencionadas, pero la capacidad de resistencia de estos grupos se ve facilitada por contextos geopolíticos caóticos que ofrecen a los grupos terroristas numerosas oportunidades de expansión. La preocupación se extiende incluso a países costeros como Benín, Togo, Ghana y Costa de Marfil, que ahora también están amenazados por las milicias islamistas, como señaló el Director de la DGSE, Bernard Emié, en febrero de 2021. En Costa de Marfil se produjo un atentado de gran envergadura en 2016 y desde junio de 2020 se ha producido un aumento de los atentados en el noreste del país.
Varios factores dificultan enormemente las operaciones del ejército francés, como la inmensidad del campo de batalla, las tácticas de guerrilla de los yihadistas, perfectamente adaptadas al terreno, los acomodos de ciertos gobiernos locales con los yihadistas, los cuantiosos recursos financieros de los terroristas generados por el tráfico de todo tipo y la hostilidad de algunas de las poblaciones locales hacia la presencia francesa. En las zonas rurales, la financiación por Arabia Saudí de varios miles de mezquitas y escuelas coránicas está convirtiendo progresivamente al salafismo a una población que antes practicaba un islam sufí moderado. «No estamos en proceso de ganar la guerra en el Sahel», afirmó en 2019 el secretario general de la ONU, cuyos informes trimestrales sobre Malí constatan el aumento de poder de los grupos yihadistas a pesar de la guerra que se libra contra ellos.
A pesar de los esfuerzos y el apoyo de las fuerzas nacionales e internacionales en el Sahel, el balance de seguridad de Barkhane es, por tanto, desigual. La operación, que costó alrededor de 1.000 millones de euros en 2020, lo que la convierte en la intervención militar más larga y costosa de Francia, también se ha saldado con la muerte de 55 soldados franceses desde 2013, y se ha hecho muy impopular entre la opinión pública francesa. El anuncio del Palacio del Elíseo, en junio de 2021, del cese de la operación en su forma actual también revela una especie de cansancio con respecto a las cuestiones de gobernanza y seguridad en la región tras casi diez años de intervención.
¿Podemos realmente ganar al terrorismo islamista?
En estos dos teatros de operaciones, Francia moviliza cada día a miles de soldados y civiles para identificar y perseguir a los yihadistas. En esta lucha emplea una panoplia de instrumentos y herramientas políticas, judiciales y sociales. Los gigantescos esfuerzos financieros realizados ascienden a miles de millones de euros. Sin embargo, los resultados de la lucha antiterrorista en Francia y en el Sahel siguen siendo insatisfactorios. Tanto en el exterior como en el interior, la amenaza, ahora endémica, sigue creciendo y extendiéndose mientras que, como un espejismo, la victoria parece alejarse cada vez más. Pero, ¿es posible ganar una guerra contra el terrorismo islamista? Varios factores demuestran que, en este caso, el concepto de victoria definitiva es una ilusión.
El terrorismo, antes que un enemigo, es ante todo un «modo de acción», llevado a cabo por organizaciones o individuos que pueden ser obstaculizados o neutralizados. Es la guerra en el sentido Clausewitziano, en el sentido de que es «un acto de violencia emprendido para obligar al adversario a someterse a nuestra voluntad». Sin embargo, por su naturaleza asimétrica, el terrorismo es una guerra sin frentes ni fronteras, en la que la distinción entre civil y combatiente se difumina. En este sentido, contrasta con una guerra convencional, que tiene un teatro de operaciones, combates visibles, un ejército más o menos regular que controla un territorio y combatientes cuyo estatus puede determinarse por criterios simples como la nacionalidad y la participación en combate. En la guerra contra el terrorismo, los protagonistas son «combatientes ilegales», sin uniforme, territorio ni mando organizado.
A pesar de los retos estratégicos que plantean este tipo de conflictos, la historia demuestra que los Estados pueden ganar guerras contra organizaciones terroristas. Esto es cierto cuando el terrorismo se limita a una región del mundo o a un país. Francia, por ejemplo, derrotó al minúsculo grupo terrorista comunista Action Directe en la década de 1980, y neutralizó con éxito al terrorista antiimperialista de la década de 1970-1980 Ilitch Ramírez Sánchez, conocido como «Carlos», autor del atentado asesino contra el Drugstore Publicis de París en 1974. Del mismo modo, Alemania logró derrotar a la Facción del Ejército Rojo (RAF), que operó entre 1968 y 1998. Más recientemente, Argelia, con la ayuda de Francia, ha logrado marginar considerablemente al Grupo Islámico Armado (GIA). Este grupo, creado durante la guerra civil argelina con el objetivo de derrocar al gobierno argelino y sustituirlo por un Estado islámico, patrocinó atentados en Argelia y Francia entre 1992 y 2003.
Un nuevo tipo de terrorismo
Sin embargo, la lucha actual contra el terrorismo islamista difiere de las luchas anteriores. Según la teoría de David Rapport, la naturaleza de la amenaza terrorista ha cambiado en sucesivas «oleadas», sobre todo con el auge del fenómeno de la radicalización religiosa. Esta amenaza está encarnada en particular por el Estado Islámico, Al Qaeda y sus redes afiliadas, cuyo proyecto es imponer una ideología islamista totalitaria mediante la violencia. Además de los proyectos terroristas planificados directamente desde Oriente Próximo, los individuos radicalizados aislados o pertenecientes a pequeñas células son susceptibles de pasar a la acción sin patrocinador externo, en cualquier momento y con medios más o menos sofisticados. Como el agresor es difícil de detectar, la amenaza de las redes yihadistas ha alcanzado un nivel sin precedentes. También en el Sahel, las tropas francesas se esfuerzan por contrarrestar a un enemigo al que no le resulta difícil saltarse las fronteras. La situación se ha vuelto aún más compleja en los últimos años, como explica Caroline Roussy, investigadora del IRIS, ya que la figura del enemigo se difumina cada vez más en múltiples tipos de conflicto: intercomunitario, yihadista y milicias de autodefensa. Todos estos factores están dificultando gravemente la lucha contra la amenaza yihadista.
Eficacia difícil de medir
Hacer balance de la guerra contra el terrorismo es siempre una empresa arriesgada. De hecho, la eficacia de esta guerra sólo puede medirse por lo que no ha ocurrido, es decir, ni un nuevo 11 de septiembre, ni un nuevo Bataclan, ni camiones arrollando a la multitud en Niza. Estos éxitos, «invisibles» por su propia naturaleza, rara vez se comparan con la realidad concreta de los atentados y no están a la altura de la indignación que provocan. Nada menos que 32 atentados fueron frustrados en Francia por los servicios de inteligencia entre 2018 y 2020, según el Ministerio del Interior. Sin poder decir qué se impidió, ni qué resultados produjeron las respuestas del Estado, y sin una visión clara de la escala y la naturaleza de la amenaza que el Estado pretendía contrarrestar, la propia eficacia de esta lucha está sujeta a los juicios más variados y sigue estando marcada por un alto grado de incertidumbre.
En el Sahel, la eficacia de la operación Barkhane sobre el terreno es igualmente difícil de medir. Los militares franceses operan sobre la base de lo que denominan un «estado final deseado», que consiste en poner al enemigo al alcance de los ejércitos del Sahel, es decir, debilitar al GAT al tiempo que se refuerzan los ejércitos sahelianos para que ellos mismos puedan estabilizar su territorio. Para lograrlo, los militares franceses luchan contra grupos identificados como objetivos legítimos, utilizando los medios de que disponen. Complementan sus acciones militares con la cooperación con los ejércitos sahelianos y la Minusma, la formación y los esfuerzos de coordinación con los actores civiles (diplomáticos, humanitarios, etc.). Sin embargo, no existen criterios ni objetivos precisos para definir cuándo se habrá estabilizado la situación, por lo que es difícil definir con exactitud cuándo se considerará que se ha eliminado la amenaza para justificar una retirada o, al menos, una reducción de la presencia de Francia en el Sahel.
Es necesario un compromiso a largo plazo
Aunque las mejores guerras suelen ser las más cortas, la lucha contra el terrorismo es una empresa a largo plazo. Es ciertamente difícil predecir cuánto durará una operación cuando se lanza: Harmattan en Libia duró 5 meses, Pamir en Afganistán alrededor de 13 años. Otras se desarrollan a muy largo plazo: Épervier en Chad duró casi 30 años, la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (FINUL) tiene 43 años, la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) está presente desde 1999 y Francia participa en la operación de la UNTSO en los territorios palestinos desde 1948. La intervención de Francia en el Sahel, que cumplirá ocho años en 2021, es por tanto relativamente joven, aunque la debilidad de los Estados sahelianos, el carácter persistente y latente de la amenaza y las condiciones del conflicto que se libra contra el TAG exigen una respuesta a largo plazo.
Sin embargo, las democracias son pusilánimes y los plazos electorales tienden a hacerlas cambiar demasiado deprisa, como han demostrado Estados Unidos en Irak y Francia en Libia. De hecho, «con la información instantánea y continua, la presión por una respuesta inmediata se aplica en todas partes y a todo el mundo, mientras que la historia nos demuestra que la resolución de una crisis requiere una media de quince años de resistencia, constancia y perseverancia». Esta contradicción entre la gestión a corto plazo y la necesidad de actuar a largo plazo puede conducir a decisiones precipitadas y a errores estratégicos. La lucha contra el terrorismo, en particular, es una empresa polifacética que requiere acciones diplomáticas y militares, inteligencia y cooperación transnacional. En los países en los que el Estado se ha debilitado demasiado, la formación de nuevas élites en las fuerzas armadas, la política y la administración requiere necesariamente una presencia duradera sobre el terreno, con operaciones que duren al menos quince años, si no toda una generación.
«Ganar la guerra»: la trampa de las palabras
Francia está comprometida en una guerra que no puede perder, pero que no puede «ganar» en el sentido tradicional del término. La guerra contra el terrorismo no se puede ganar, como tampoco se puede ganar la guerra contra la delincuencia o la droga. A pesar de los esfuerzos realizados en la lucha contra el terrorismo tanto en el Sahel como en Francia, de los considerables recursos financieros y humanos comprometidos y de la gama de instrumentos desplegados, los grupos terroristas islamistas siguen actuando en ambos teatros de operaciones.
El terrorismo es ante todo un síntoma del malestar del Estado, y la amenaza, difícil de detectar, no puede neutralizarse en su totalidad con un enfoque puramente basado en la seguridad. Por tanto, no se puede hablar de una victoria definitiva de los militares franceses en el Sahel, en forma de erradicación total de los movimientos yihadistas. Es ilusorio esperar un día glorioso en el que las tropas francesas se retiren del Sahel y declaren «misión cumplida». En suelo francés, el arsenal de medidas desplegadas no puede garantizar una «victoria» en forma de desaparición de la amenaza, y es seguro que el riesgo de atentado terrorista, por leve que sea, pesará durante años en la vida cotidiana de los franceses.
Esta lectura nos obliga a considerar de otro modo la noción de ganar la guerra contra el terrorismo islamista. Ganar la guerra en este caso significaría, de forma más realista, aspirar a una situación semicontrolada en la que la amenaza no esté completamente erradicada, pero al menos contenida hasta un nivel considerado aceptable. El riesgo de atentado en suelo francés seguiría existiendo, pero el gobierno dispondría de los medios y herramientas para contrarrestar el mayor número posible de ellos. Si Francia acaba retirándose del Sahel, será porque la intensidad de la violencia habrá descendido a un nivel considerado aceptable y se habrán contenido las capacidades y el ámbito de actuación del GAT.
Políticamente, sin embargo, esta renuncia a la victoria puede resultar poco atractiva. Por ello, es importante no caer en la trampa de las palabras y redefinir lo que está en juego según una perspectiva más realista. En este sentido, el uso de la palabra «guerra» debe seguir siendo necesariamente metafórico, en la medida en que simboliza, para quienes la utilizan, su movilización, su rechazo a cualquier complacencia o compromiso. Del mismo modo, debemos redefinir lo que está en juego en el conflicto, así como las expectativas de la opinión pública, desplazando el centro de nuestros objetivos de la erradicación total de la amenaza hacia la estabilización de los territorios afectados, combinada con una mayor resiliencia colectiva.