Si Francia interviene en varios países para estabilizarlos y evitar disturbios civiles, es necesario reevaluar las modalidades de la intervención, sus fines y los objetivos perseguidos. ¿Cuáles son los objetivos de misiones como Sangaris o Barkhane, y en qué momento podemos decir que se han alcanzado y que la misión ha sido un éxito?
CEN Soubiran
jefe de escuadrón de la Gendarmería francesa.
El 16 de febrero, el Presidente francés asistió a la cumbre del G5 Sahel, y uno de los temas tratados fue el futuro de la operación Barkhane. Esta operación ha alcanzado un punto de inflexión. La cuestión de la eficacia de las operaciones de estabilización de países en guerra vuelve a estar en el centro de los debates. Tras ocho años de operaciones, y a pesar de los sacrificios realizados por Francia para estabilizar la franja saheliana, frente a las numerosas dificultades que persisten en la zona, hay que constatar que nuestro modelo no está dando los resultados esperados y debe evolucionar. No se trata de una observación nueva; en un libro sobre el tema publicado en 2008, LCL Haéri ya subrayaba la importancia de repensar nuestros esfuerzos de estabilización.
Un gran compromiso, una experiencia reconocida y, sin embargo, una sucesión de fracasos
En el Sahel, Afganistán e Irak, Francia y sus aliados occidentales han obtenido numerosas victorias militares. Estas victorias, a veces poco visibles, son sin embargo esenciales, en particular en la lucha contra el terrorismo, para evitar que regiones o países se conviertan en bases de retaguardia de redes terroristas, que tendrían entonces vía libre para golpear a Europa. Nuestra acción también forma parte de nuestro deber moral de proteger a las poblaciones de grupos extremistas cada vez más violentos y bien equipados.
A pesar de las victorias tácticas, la neutralización de numerosos e importantes líderes enemigos y la eficacia de los programas de asistencia y reconstrucción, Francia y sus aliados tienen dificultades para avanzar. En Afganistán, los talibanes están a punto de tomar el poder; en Malí, a pesar del refuerzo de la fuerza regional del G5 Sahel, los actores locales siguen siendo incapaces de tomar el relevo de las fuerzas occidentales. La dificultad más mencionada se refiere a la naturaleza del enemigo, que representa una amenaza difusa, oculta entre la población, a menudo curtida en mil batallas y dotada de recursos militares. Sin embargo, no se trata de un problema nuevo, y sólo estamos tratando los efectos de la crisis, no sus causas. Las causas de la crisis son mucho más complejas. A menudo están vinculadas a odios históricos, a la corrupción endémica de las élites, a la acción de movimientos afines a la delincuencia organizada, pero también a la desigual distribución de la riqueza. Los problemas son tan complejos como ellos mismos. Es fácil comprender por qué la mayoría de estas operaciones han fracasado en los últimos años. Estas dificultades son generalmente comprendidas, y el concepto de enfoque global que se ha desarrollado en los últimos años es un intento de abordarlas, sin conseguirlo por el momento.
Este fracaso no puede considerarse el resultado de una falta de medios o de desinterés por parte de Francia. La necesidad de estabilizar los países en crisis es una de las principales preocupaciones de Francia, reiterada regularmente por el Presidente de la República, que en 2018 habló de la necesidad de un enfoque «3D», es decir, Defensa, Diplomacia y Desarrollo, para resolver la crisis en el Sahel. Los medios militares son importantes, aunque a escala de una zona como el Sahel a menudo se consideren insuficientes. Las sumas comprometidas para la estabilización y la reconstrucción de estos países son igualmente importantes, como lo demuestra el presupuesto de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), que ha pasado de 2.500 millones de euros en 2005 a 10.000 millones de euros en 2017, con un objetivo de 15.000 millones de euros para 2022. Son muchos los actores de la estabilización, tanto públicos como privados, que pugnan por reafirmar su legitimidad, poner en marcha sus proyectos y, si es posible, recibir más subvenciones. Muchos de ellos son legítimos y poseen verdaderos conocimientos técnicos. Es el caso del Quai d’Orsay, cuya poderosa red de embajadas y la calidad de sus diplomáticos son reconocidas en todo el mundo. También es el caso de poderosas ONG como Médicos sin Fronteras, que cuenta con cerca de 65.000 colaboradores sobre el terreno. Esta multiplicidad de actores a escala nacional se suma a una multitud de otros a escala internacional.
Un atajo utilizado a menudo para justificar los fracasos de las misiones de estabilización de Francia y sus aliados consiste en explicar que son ante todo el resultado de una falta de cuestionamiento, de una visión paternalista heredada del colonialismo histórico o de un deseo de aplicar las mismas soluciones a países diferentes. La realidad es más compleja. Francia y sus aliados han analizado sus fracasos y buscado soluciones innovadoras para lograr una paz duradera en los países en los que han intervenido durante más de 30 años. Estados Unidos, a menudo criticado por su política de intervención en Irak, que sumió al país en una guerra civil que continúa hasta hoy, ha desarrollado una doctrina de pacificación y puesto en marcha acciones concretas sobre el terreno. Conscientes de sus carencias, en 2004 crearon un centro de formación dedicado a cuestiones de pacificación dentro del Cuerpo de Marines en Pendleton. Existe abundante bibliografía sobre el tema y un deseo real por parte de los implicados en la pacificación de realizar progresos. Comprendiendo que el amplio abanico de cuestiones no puede tratarse eficazmente mediante un enfoque de silo de administraciones u organizaciones convencidas cada una en su campo de que son la clave del éxito de la pacificación, la mayoría de estos actores están tratando de combinar sus esfuerzos emprendiendo una acción concertada. Así ocurrió en Afganistán con la creación en 2002 de los Equipos Provinciales de Reconstrucción (PRT), equipos cívico-militares encargados de desarrollar proyectos con el consentimiento y en beneficio de las poblaciones locales. Sin embargo, el cambio de actitudes ha sido un proceso laborioso, como ilustra el proyecto de adscripción de un diplomático francés responsable del desarrollo local al general al mando de la operación en Kapissa (Afganistán). Aunque el proyecto fue un éxito e incluso inspiró al ejército estadounidense, tardó dos años en materializarse debido a la falta de acuerdo rápido entre Defensa, el Quai d’Orsay y la AFD.
Repensar nuestra organización y nuestras asociaciones: dos imperativos si queremos tener alguna esperanza de éxito
Esperar pacificar un país como Irak en un plazo de dos a cuatro años, como era el objetivo de los estadounidenses en los años 2000, parece ilusorio. Sin embargo, naciones como Francia, que se han comprometido a largo plazo con la pacificación de países en crisis, podrían esperar legítimamente que sus esfuerzos se tradujeran en una mejora, aunque fuera parcial, de la situación en los países en los que han intervenido durante varios años.
Ante esta situación, podemos identificar dos vías de mejora. La primera sería replantearnos la organización de las operaciones de estabilización. La segunda sería utilizar esta nueva estructura como base para revisar nuestras relaciones con las potencias regionales en las que intervenimos.
En sentido estricto, las operaciones militares se planifican con antelación y se llevan a cabo a largo plazo. Las acciones de las distintas fuerzas armadas son coordinadas por un único órgano conjunto, el Centre de Planification et de Conduite des Opérations (CPCO). La creación de una nueva estructura, distinta del CPCO, dedicada a la fase de estabilización es un requisito previo para optimizar nuestra acción. Un mando único, dotado de un presupuesto y de medios específicos, tendría muchas ventajas. En particular, permitiría planificar y dirigir todas las misiones de estabilización coordinando todos los medios dedicados a esta misión. Sería el único punto de contacto para el responsable político, capaz de proporcionar una visión transversal de las cuestiones de estabilización antes de cualquier intervención, de proporcionar análisis durante las operaciones, de supervisar las operaciones y de adaptar el sistema de forma permanente.
Aunque las operaciones de estabilización requieren numerosas acciones en diversos ámbitos y una serie de actores muy diferentes, no existe una estructura que coordine todas las operaciones. Se han reforzado los vínculos entre los distintos actores, pero aún no es suficiente. Los ministerios deciden sus propios objetivos, y agencias como la AFD son igualmente autónomas. Cuando la autoridad política tiene que tomar una decisión, se enfrenta a una multitud de actores con visiones divergentes. Reunir toda esta experiencia en una única organización permitiría planificar una operación en su totalidad, identificar los riesgos y las perspectivas y dar a nuestros responsables la oportunidad de tomar decisiones estratégicas con mayor conocimiento de causa. En la fase de ejecución, la creación de este organismo es igualmente esencial. Dados los riesgos para la seguridad, pero también la falta de recursos, a menudo se confía la dirección al ejército, que entonces se sale del espectro de su misión, aunque sus recursos sean limitados. Esto hace imposible un seguimiento preciso de las acciones realizadas sobre el terreno, como es el caso de la AFD, que se ha fijado el objetivo de evaluar el 50% de los proyectos realizados de aquí a 2020. El Senado francés también se refirió a esta falta de dirección. En un informe de 2013, señalaba que el último plan de ayuda de 1.500 millones de euros para el Sahel no había evitado la crisis que vivimos actualmente, y que la ayuda exterior a Mali ascendió al 33% de su presupuesto en 2012. Además, algunas acciones pueden beneficiar a la población sin contribuir eficazmente a estabilizar un país. Este fue el caso de Afganistán, donde no logramos encontrar una alternativa al cultivo del opio, que proporciona cerca de 2.500 millones de dólares de ingresos, es decir, el 35% del PIB del país, lo que permite a los señores de la guerra comprar armas y el apoyo de la población. En estas condiciones, construir pozos y escuelas es sin duda beneficioso para la población, pero no estabiliza un país.
Esta estructura podría, por ejemplo, integrarse en la Secretaría General de Defensa y Seguridad Nacional (SGDSN) o crearse desde cero. El objetivo no sería crear nuevas competencias, sino integrar las ya existentes. Se basaría en organismos ya existentes. Dotada de capacidad para planificar, gestionar y auditar las acciones emprendidas, garantizaría una mayor coherencia en las actuaciones de Francia. Para que pueda cumplir con éxito su misión, es esencial dotarla de verdaderos poderes de decisión como el CPCO para no crear una estructura como la Unidad de Estabilización en el Reino Unido, cuyo papel se limita a mejorar la coordinación entre los actores de la estabilización.
Aunque su puesta en marcha no sea compleja, la creación de una estructura de este tipo chocaría con instituciones deseosas de conservar su autonomía y sus prerrogativas. Por tanto, sólo puede ser fruto de una voluntad firme por parte de las autoridades políticas. En aras del consenso, su gestión podría confiarse a un diplomático, un oficial general o un prefecto. En función de la evolución de la misión de estabilización o de la naturaleza de la zona de intervención, también podría preverse una sucesión de jefes. En la doctrina estadounidense existe una estructura similar. Se denomina Joint InterAgency Group (JIAG). Algunos oficiales superiores, como LCL Haéri y, más recientemente, el general Vigilant, reclaman la creación de una estructura de este tipo en Francia, basándose en su experiencia en los distintos teatros de operaciones en los que han estado desplegados.
Una organización mejor estructurada y con una gestión más eficaz no es la solución milagrosa
El otro elemento esencial es el compromiso de las autoridades locales. La mayoría de las intervenciones se realizan con carácter de urgencia. Por tanto, es difícil prever reuniones de planificación para acordar los términos del compromiso de Francia junto a países con los que a veces también tenemos acuerdos de defensa. Sin embargo, tras la urgencia, es esencial acordar las condiciones de puesta en marcha de una operación de estabilización. La falta de voluntad manifiesta, la corrupción generalizada y las fuertes diferencias sobre la naturaleza de un enemigo común son ejemplos del tipo de problemas encontrados en el Sahel y Afganistán que han obstaculizado gravemente los esfuerzos de estabilización de Francia y sus aliados. Si no se dan las condiciones mínimas para esperar una paz duradera, la autoridad política no debe excluir la posibilidad de limitar su intervención a una operación puntual en forma de Fuerza de Respuesta Rápida (QRF), que sería menos costosa en recursos humanos y financieros y más fácilmente aceptada por nuestros aliados. Como mínimo, esto permitiría neutralizar una amenaza puntual. La operación Atalanta de lucha contra la piratería frente al Cuerno de África es un ejemplo de esta estrategia. Aunque no resuelva las causas de este fenómeno, permite neutralizar una amenaza en una zona marítima estratégica. A la inversa, la falta total de apoyo tras la caída del líder libio Gadafi por miedo a quedar empantanado ha llevado a la creación de una zona de crisis duradera que está desestabilizando toda una región y tiene importantes consecuencias para Europa. Esto puede parecer evidente, pero observamos que en la mayoría de las intervenciones recientes no se daban las condiciones para el éxito local, ni siquiera tras varios años de operación. En estos casos, es el coste humano y financiero, combinado con una opinión pública opuesta a estas operaciones, lo que lleva a las autoridades políticas a retirarse de las zonas en las que intervienen. Esta retirada parece entonces una renuncia cuando podría haber sido una elección estratégica.
El coste financiero de estas operaciones es sin duda uno de los factores clave, habida cuenta de las sucesivas crisis económicas que atravesamos y de nuestro sobreendeudamiento. Por lo tanto, resulta ilusorio imaginar un aumento de nuestros recursos dedicados a la consolidación de la paz en los próximos años, y la mayoría de los países a los que prestamos ayuda se encuentran en situación de extrema pobreza. Por lo tanto, es esencial respetar los compromisos financieros de los países que se comprometen a ayudar a los países en crisis. La falta de apoyo financiero a largo plazo fue una de las razones del fracaso de los PRT en Afganistán. Las coaliciones regionales como el G5 Sahel, que no pueden luchar solas, necesitan un apoyo a largo plazo, lo que no siempre es el caso. En una conferencia celebrada en la École Militaire a finales de 2020, el General Oumarou Namata Gazama, Comandante de la Fuerza Conjunta del G5 Sahel, subrayó la importancia de cumplir las promesas de apoyo financiero si se quiere que los esfuerzos emprendidos sean sostenibles. Las coaliciones regionales, aunque muy a menudo tengan que recibir apoyo financiero y tecnológico, presentan una serie de ventajas. Limitan la implicación de países como Francia y hacen que las potencias regionales sean más responsables. Mientras que Malí no tiene capacidad para garantizar su propia defensa frente a las rebeliones y amenazas yihadistas, algunos de sus vecinos disponen de recursos y ejércitos mucho mayores, capaces de luchar contra los grupos terroristas. Esto es especialmente cierto en el caso de Argelia, como destaca un informe del Senado. El país cuenta con importantes recursos petrolíferos y un ejército de unos 300.000 soldados. También se enfrenta al terrorismo islamista y, por tanto, tiene un papel que desempeñar en la lucha actual en el Sahel. Corresponde a la diplomacia francesa e internacional implicar más a este tipo de actores en los procesos de estabilización regional.
En última instancia, el papel de los Estados miembros de la Unión Europea también está llamado a cambiar. Las largas y complejas negociaciones entre los Estados miembros para acordar las modalidades de intervención subrayan también la importancia de tener una visión común a nivel europeo y, por tanto, un liderazgo único. La UE ya dedica una media del 1% de su presupuesto total anual a la ayuda humanitaria en todo el mundo, lo que la convierte en el mayor proveedor mundial de ayuda humanitaria. Una gestión única de las operaciones de estabilización a nivel de la UE tendría sin duda muchas ventajas, pero aún estamos lejos de conseguirlo. Al igual que el grupo operativo Takuba que, tras un año de gestación, apenas está empezando a ser operativo, el compromiso compartido de los países de la UE sigue siendo complejo y el consenso es escaso y difícil de alcanzar. También en este caso, nuestros dirigentes tendrán que ser muy proactivos si queremos ser más receptivos y convertir a la UE en un actor importante en el enfoque global de la gestión de crisis, incluida la intervención militar.
Las fuerzas armadas intervienen a menudo en condiciones de emergencia, en situaciones de extrema violencia y caos. Su organización está concebida para hacer frente a estas situaciones. La estabilización no tiene los mismos objetivos ni el mismo marco espacio-temporal, por lo que debe basarse en una estructura diferente. Para obtener resultados satisfactorios en las futuras operaciones de estabilización en las que participaremos, la solución no es barrer de un plumazo todo lo que se ha hecho en los últimos treinta años, sino hacerlo de forma coherente y gestionada. Esto requiere una visión estratégica y un apoyo local real y a largo plazo. Una dirección única requiere a menudo un líder único, y la estabilización no es una excepción. Francia y sus aliados se encuentran en un momento decisivo, marcado por años de compromiso en todo el mundo. Muchos se cuestionan la pertinencia de proseguir nuestras intervenciones en el extranjero. A falta de éxitos concretos, es probable que acaben abandonándose. Las operaciones de estabilización son largas, ingratas y sus resultados siempre serán inciertos, pero Albert Einstein nos recuerda que «el mundo no será destruido por los que hacen el mal, sino por los que se quedan mirando».