Examen de los retos y las lecciones extraídas del despliegue, durante una década, de la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Malí.
El 13 de junio de 2024, el Instituto Internacional de la Paz (IPI), el Centro Stimson y Security Council Report organizaron un taller para debatir la evolución del mandato de la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí (MINUSMA) y las lecciones aprendidas a lo largo de sus diez años de despliegue. Este debate formaba parte de una serie de talleres cuyo objetivo es apoyar el compromiso sostenido de los Estados miembros de la ONU sobre cómo hacer que los mandatos de las operaciones de paz de la ONU sean más realistas, eficaces y factibles. La presente nota de reunión ha sido redactada en colaboración por el IPI, el Centro Stimson y el Informe del Consejo de Seguridad. Resume los principales puntos planteados en el debate bajo la regla de Chatham House de no atribución y no representa necesariamente las opiniones de todos los participantes. El proyecto está financiado con el apoyo del Ministerio Federal de Asuntos Exteriores de Alemania y el Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza.
Introducción
En abril de 2013, el Consejo de Seguridad de la ONU autorizó el establecimiento de la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización en Malí (MINUSMA). La misión recibió el mandato de estabilizar los núcleos de población del norte, apoyar la aplicación de la hoja de ruta política de transición, proteger a los civiles amenazados por la violencia y promover los derechos humanos, entre otras tareas. El 16 de junio de 2023, tras diez años de presencia de la misión en el país, el gobierno de Mali solicitó su retirada inmediata. Tras la petición del gobierno, el Consejo de Seguridad de la ONU puso fin al mandato el 30 de junio y decidió que la retirada de la misión concluiría en diciembre de 2023.
Un año después de la decisión del Consejo de Seguridad de retirar la misión de Malí, el IPI, el Centro Stimson y el Security Council Report organizaron conjuntamente una mesa redonda el 13 de junio de 2024 para hacer balance de las principales lecciones aprendidas de los diez años de presencia de la MINUSMA. La mesa redonda ofreció una plataforma para que los Estados miembros, los funcionarios de la ONU, las partes interesadas de la sociedad civil y los expertos independientes compartieran sus evaluaciones de la MINUSMA de manera franca y colaborativa. El debate pretendía contribuir a los esfuerzos por examinar los éxitos y los retos de la MINUSMA durante su mandato y su retirada. El debate también pretendía considerar cómo las lecciones de Malí podrían servir de base para futuras operaciones de paz.
En general, los participantes coincidieron en que la MINUSMA desempeñó un papel esencial en el apoyo a la aplicación del Acuerdo de Paz y Reconciliación de 2015 en Malí, la protección de los civiles y la estabilización de los centros urbanos. Sin embargo, la misión se enfrentó a importantes dificultades, sobre todo por la falta de paz que mantener. Aunque la misión se esforzó por adaptarse al cambiante contexto político y de seguridad de Malí, la falta de aceptación por parte de las autoridades gobernantes tras dos cambios inconstitucionales de gobierno y el aumento de la volatilidad en el entorno operativo condujeron finalmente a la retirada del consentimiento del Estado anfitrión en junio de 2023.
Evolución del papel de la MINUSMA en Malí
Tras la rebelión de los grupos separatistas tuareg en el norte de Malí a principios de 2012, los grupos terroristas aprovecharon rápidamente la inseguridad para consolidar su presencia y sus operaciones en la región. El descontento popular se vio alimentado por la incapacidad del gobierno para responder a la violencia terrorista, lo que desembocó en el golpe militar de marzo de 2012 que derrocó al régimen civil. La Misión Internacional de Apoyo a Mali dirigida por África (AFISMA) se desplegó finalmente en enero de 2013 para responder a la crisis y se incorporó a la MINUSMA tras su despliegue en julio de ese año. La misión de mantenimiento de la paz de la ONU, autorizada inicialmente a mantener una fuerza de 11.200 efectivos, recibió el mandato de estabilizar los núcleos de población de la región septentrional y apoyar el proceso de transición política. La firma del acuerdo de Uagadugú entre el gobierno y los grupos armados en junio de 2013 allanó el camino para organizar y celebrar elecciones legislativas y presidenciales. La MINUSMA desempeñó un papel fundamental al proporcionar logística, material electoral y seguridad para los votantes.
Tras las elecciones de 2013, la situación de seguridad siguió siendo frágil. Aunque la visita del secretario general de la ONU ese año fue decisiva para señalar el compromiso de la comunidad internacional con la paz y la seguridad en Malí, entre los malienses crecía el descontento con la MINUSMA. Uno de los participantes señaló que esto se veía exacerbado por la percepción generalizada entre los malienses de que la misión no estaba apoyando eficazmente la extensión de la autoridad estatal en Kidal, donde los grupos armados habían establecido una estructura de gobierno semiautónoma separada de Bamako. Otro participante señaló que la participación de la MINUSMA en la celebración de la independencia de Azawad por parte de la Coordinación de Movimientos de Azawad (CMA) contradecía el principio de integridad territorial que la misión estaba autorizada a defender.
En junio de 2015, el gobierno y los grupos armados firmaron el Acuerdo de Paz y Reconciliación en Malí resultante del proceso de paz de Argel, con Argelia como mediador principal y la comunidad internacional como garante. Sin embargo, se observó que, a diferencia del anterior acuerdo de Uagadugú, el proceso de Argel no incluía a actores de la sociedad civil. Con la firma del acuerdo, el mandato de la MINUSMA evolucionó para apoyar la supervisión del alto el fuego y la aplicación del acuerdo, además de los elementos originales del mandato.
La presencia de la MINUSMA en el norte contribuyó a facilitar el cumplimiento general de las disposiciones de seguridad acordadas. Se avanzó en el desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR), con el apoyo de la creación de batallones reconstituidos en el norte y el establecimiento de autoridades provisionales. La misión también facilitó el diálogo entre las partes en colaboración con la Mediación Internacional, un marco puesto en marcha por Argelia para revitalizar el proceso de paz del que formaban parte Argelia, Francia, Estados Unidos, la MINUSMA, la Unión Africana (UA), la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) y la Unión Europea (UE).
En 2016, la propagación de la inseguridad en el centro de Malí y el aumento de los ataques de grupos terroristas contra la MINUSMA tuvieron implicaciones importantes para el mandato de estabilización y protección de civiles de la misión. Esto llevó a la decisión en 2019 de ampliar el mandato de la misión para apoyar la estabilización del centro de Malí «dentro de los recursos existentes». La reasignación resultante de personal, logística y capital político sobrecargó a la MINUSMA en un contexto de intensificación de las amenazas asimétricas. A partir de 2017, el mandato de la MINUSMA también incorporó el apoyo operativo y logístico a la Fuerza Conjunta del G5 Sahel, lo que permitió a esta última combatir la actividad terrorista en Malí y en la región.
Tras los consecutivos cambios inconstitucionales de gobierno en agosto de 2020 y mayo de 2021, el mandato de la MINUSMA se amplió para incluir el apoyo a la transición política de Malí. La MINUSMA mantuvo un diálogo y consultas regulares con las autoridades de transición y los actores de la sociedad civil. Proporcionó apoyo técnico y logístico en la preparación de las elecciones mediante una estrecha colaboración con la Autoridad Independiente de Gestión Electoral. También facilitó el diálogo entre el gobierno de Malí y la CEDEAO para alcanzar un acuerdo sobre el calendario de la transición.
Sin embargo, la MINUSMA se vio aún más expuesta a amenazas y ataques de grupos terroristas con la salida de la Operación Barkhane y de la Fuerza de Tarea Takuba de la Unión Europea en 2022, lo que dificultó aún más la protección de los civiles. Los esfuerzos de la misión por proteger a los civiles también se vieron limitados por otros factores, como las reservas no declaradas que limitaron la participación de algunas tropas y, en 2022, la retirada bilateral de varios países contribuyentes cuyas tropas constituían el 17% de la fuerza de la misión.
Las autoridades de transición malienses se mostraron cada vez más críticas con la capacidad de la MINUSMA para llevar a cabo su mandato. En respuesta a estas dificultades y a las tensas relaciones entre la MINUSMA y las autoridades de transición, la ONU llevó a cabo una revisión estratégica de la misión. La revisión, presentada al Consejo de Seguridad en enero de 2023, ofrecía tres opciones para la reconfiguración de la MINUSMA: (1) aumentar el número de personal uniformado para mejorar la movilidad de la misión y facilitar el apoyo adicional solicitado por el gobierno; (2) mantener la dotación actual de la misión y optimizar su presencia y recursos en determinadas regiones; o (3) retirar el personal uniformado de la misión y convertir la MINUSMA en una misión política especial. En junio de 2023, las autoridades malienses solicitaron la retirada inmediata de la misión, alegando la incapacidad de la MINUSMA para responder adecuadamente a la situación de seguridad en Mali y la desconfianza hacia la misión por parte de las autoridades y el público maliense.
Retos y lecciones aprendidas
La experiencia de la MINUSMA en Malí ofrece varias lecciones para futuras misiones de mantenimiento de la paz, especialmente en términos de la relación de la misión con el Estado anfitrión y la población, su apoyo a la transición política y al proceso de paz, sus asociaciones con organizaciones regionales y otros actores de seguridad, y el impacto de la dinámica del Consejo de Seguridad.
Relación con el Estado anfitrión y la población
En general, los participantes coincidieron en que desde el principio hubo un desajuste entre las expectativas del gobierno y las capacidades de la MINUSMA. Unos pocos participantes reflejaron que el gobierno parecía priorizar la soberanía y la restauración de la autoridad estatal por encima de todo lo demás, incluso por encima de sostener la transición política o el proceso de paz en el norte. Aunque la mayoría de los participantes coincidieron en que el mandato de la MINUSMA era sólido, algunos creían que la misión no cumplía suficientemente estas prioridades del gobierno. Este desajuste se convirtió en una fuente aún mayor de discordia tras los golpes de Estado de 2020 y 2021, que colocaron a líderes militares en puestos de liderazgo gubernamental.
Aunque la MINUSMA operaba en un contexto de violencia asimétrica alimentada en gran parte por actividades terroristas y otras actividades delictivas, no tenía un mandato antiterrorista. Llevar a cabo operaciones antiterroristas habría superado su capacidad y habría ido en contra de los principios básicos del mantenimiento de la paz. Sin embargo, a la población en general le resultaba difícil comprender estas limitaciones, lo que contribuía a la frustración de los malienses con el papel de la misión y aumentaba su susceptibilidad a la desinformación sobre la MINUSMA.
Otro reto fue la desconexión entre el mandato de la misión y sus recursos. Aunque el mandato de la MINUSMA se amplió significativamente a lo largo de los años con el cambiante panorama político y de seguridad, el Consejo de Seguridad no proporcionó los recursos necesarios para apoyar la expansión de la presencia de la MINUSMA. Esto quedó patente cuando el mandato de la MINUSMA se amplió a la región central sin que se proporcionaran recursos adicionales. Incluso cuando el secretario general y Francia propusieron aumentar el número máximo de tropas en 2021, las autoridades malienses se mostraron en desacuerdo con el aumento sin dar también a la misión un mandato de contrainsurgencia más fuerte. El desajuste entre un mandato ampliado y unos recursos limitados restringió la capacidad de la misión para adaptarse eficazmente a los cambios en el entorno político y de seguridad.
Se destacó que la eficacia del mantenimiento de la paz depende de una comunicación y cooperación coherentes entre todas las partes implicadas. Esto incluye la comunicación entre la misión de mantenimiento de la paz y el Estado anfitrión, la población anfitriona, el Consejo de Seguridad, la Secretaría de la ONU y los países que aportan tropas y policía. Algunos participantes también hicieron hincapié en que las misiones de mantenimiento de la paz deberían esforzarse por tener más en cuenta y adaptarse mejor a la cultura, la historia y la dinámica política del país anfitrión.
Sin embargo, otros participantes señalaron que la insuficiente cooperación de las autoridades malienses con la misión mermó la capacidad de ésta para cumplir su mandato durante todo su despliegue. El incumplimiento por parte de las autoridades anfitrionas de algunas de las disposiciones del acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas de 2013 obstaculizó la coordinación operativa entre la misión y las fuerzas armadas malienses, limitando su capacidad para llevar a cabo patrullas conjuntas. La MINUSMA también se enfrentó a restricciones a su libertad de movimiento, tanto por aire como por tierra, lo que afectó a su capacidad para cumplir su mandato de protección de civiles. Las restricciones al uso de aeronaves no tripuladas, en particular, obstaculizaron el cumplimiento del mandato de la misión y amenazaron la seguridad del personal de la ONU, sobre todo a lo largo de las rutas de suministro. El uso desproporcionado de recursos por parte de la misión para proteger sus convoyes también desvió recursos de la aplicación de su mandato, incluida la protección de civiles. Además, la difusión de información errónea y desinformación sobre la misión y la organización de protestas contra la MINUSMA pusieron en peligro la seguridad del personal de mantenimiento de la paz y limitaron su movilidad entre las comunidades.
Los participantes reflejaron que la frustración con la MINUSMA entre algunas comunidades de acogida se vio exacerbada por la incapacidad de la misión para proporcionar el nivel de protección esperado. Mientras que la mayoría de las tropas de la ONU estaban estacionadas en las ciudades, los grupos armados proliferaban en las zonas rurales de Malí, creando lagunas de protección y obligando a los civiles a buscar otras formas de protección. Esto contribuyó a la proliferación de milicias de autodefensa, algunas de ellas de carácter étnico, lo que alimentó aún más los enfrentamientos entre comunidades.
Los participantes manifestaron que la intensificación de la guerra asimétrica en contextos como el de Malí ha contribuido a aumentar la demanda de acciones de imposición de la paz entre los Estados anfitriones y las poblaciones. Esto se produce al mismo tiempo que disminuye el consenso político sobre el mantenimiento de la paz multidimensional entre los Estados miembros en Nueva York, y algunos desean cambiar hacia operaciones de paz más ágiles y adaptables. Sin embargo, uno de los participantes advirtió que cualquier cambio de este tipo debería estar impulsado por las necesidades sobre el terreno y no por la falta de consenso político.
Apoyo a la transición política y al proceso de paz
El proceso de paz en el norte de Malí experimentó varios retos durante el despliegue de la MINUSMA. Se observó que, a pesar de la firma del acuerdo de paz en 2015, la inseguridad persistió y empeoró. Esto se debió en parte a la falta de voluntad política para cooperar entre los grupos firmantes durante la aplicación del acuerdo. Otro factor fue que el acuerdo no incluía a los grupos terroristas que participaban más activamente en la violencia que los grupos firmantes. Además, el acuerdo adolecía de falta de apropiación nacional. El gobierno puso fin al acuerdo poco después de la partida de la MINUSMA, aludiendo a su «absoluta inaplicabilidad» y caracterizándolo como una imposición de actores externos.
También se señaló que los cambios inconstitucionales de gobierno en 2020 y 2021 y el régimen militar en curso tuvieron un impacto significativo en la eficacia de la misión, aunque los factores que impulsaron estos acontecimientos estaban en gran medida fuera del alcance del mandato de la misión para abordarlos. La prolongada transición política desvió la atención de la comunidad internacional y de las autoridades malienses de la aplicación del acuerdo de paz, dejando a la MINUSMA con poca influencia para garantizar que los signatarios siguieran cumpliéndolo. Con la imposición de sanciones adicionales contra Malí por parte de la CEDEAO en enero de 2022, el proceso de paz pasó a un segundo plano en la lista de prioridades internacionales y regionales.
Una lección clave que se desprende de la experiencia de la MINUSMA en el apoyo tanto al proceso de paz como a la transición política en Malí es la importancia de la apropiación nacional por parte del gobierno y los grupos signatarios. Desde la firma del acuerdo de paz en 2015, Mali ha experimentado dos cambios inconstitucionales de gobierno. Tras estos cambios, era necesario proporcionar a las nuevas autoridades de transición un sentimiento de apropiación del acuerdo de paz. Para ello habría sido necesario un compromiso político más firme y sostenido por parte de los actores regionales y de la comunidad internacional en general.
Asociaciones con organizaciones regionales y otros actores de seguridad
Uno de los participantes destacó la importancia de considerar las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU en África como una responsabilidad internacional compartida y un bien común para el continente que requiere el respaldo político de los actores regionales. Una estrecha consulta entre las misiones de la ONU y los actores africanos podría hacer más coherentes y eficaces los esfuerzos para impulsar los procesos políticos y responder a la evolución de las dinámicas de seguridad.
En un contexto en el que la MINUSMA estaba experimentando dificultades con el gobierno anfitrión, el papel de organizaciones como la UA a la hora de proporcionar apoyo político a las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU es fundamental. La UA podría haber ayudado a conseguir apoyo para la misión y a abordar las restricciones a las que se enfrentaba, incluso mediando entre el gobierno y la CEDEAO. La imposición de sanciones por parte de la CEDEAO debido al retraso en la transición política llevó a las autoridades malienses a imponer restricciones a las rotaciones de tropas de los TCC de África Occidental dentro y fuera del país, lo que supuso una grave violación del acuerdo sobre el estatus de las fuerzas. Dado que una gran proporción del personal uniformado de la MINUSMA procedía de países de la región de la CEDEAO, estas restricciones perjudicaron la eficacia y la moral de la misión. Un papel más proactivo de la UA podría haber aliviado este impacto.
Una mayor sinergia de esfuerzos entre la MINUSMA y los actores regionales también podría haber ayudado a gestionar la reacción contra la información sobre derechos humanos. El gobierno de Malí criticó lo que consideraba «politización e instrumentalización» de los derechos humanos por parte de la misión de mantenimiento de la paz. Esto llevó a las autoridades anfitrionas a restringir la libertad de movimiento de la misión. Tras la renovación del mandato de la MINUSMA en 2022, el gobierno comunicó directamente al Consejo de Seguridad que no permitiría la plena libertad de movimientos de la misión para llevar a cabo investigaciones sobre derechos humanos. La reacción se intensificó en mayo de 2023 tras la publicación de un informe de la ONU que concluía que la matanza de más de 500 personas en Moura fue llevada a cabo por tropas malienses y personal militar extranjero. El informe exacerbó las tensiones con el gobierno. El director de derechos humanos de la MINUSMA fue declarado persona non grata tras la selección de un representante de la sociedad civil maliense que informó al Consejo de Seguridad.
Se sugirió que la UA podría haber ayudado a gestionar estos retos. Por ejemplo, la UA podría haber movilizado los instrumentos africanos de derechos humanos en apoyo del mandato de derechos humanos de la misión, ya que el gobierno podría haberse mostrado más receptivo a la presentación de informes sobre derechos humanos anclados en instrumentos africanos. Una aportación más sistemática de las partes interesadas africanas sobre estas delicadas cuestiones podría haber ayudado a la misión en su compromiso con el país anfitrión en materia de derechos humanos y haber ampliado el apoyo a sus actividades de derechos humanos.
Más allá de los actores regionales, también se pueden extraer lecciones de las asociaciones de la MINUSMA con otros actores de la seguridad internacional. En un entorno de alta amenaza como el de Malí, una misión de mantenimiento de la paz requiere el apoyo de operaciones de imposición de la paz y de lucha contra el terrorismo. La MINUSMA era, por tanto, una parte de una arquitectura de seguridad más amplia que incluía acciones de imposición de la paz emprendidas por la Operación Barkhane y la Fuerza Conjunta del G5 Sahel. La retirada de estas fuerzas en los últimos años de la presencia de la MINUSMA aumentó los desafíos en torno a la protección de los civiles, lo que podría haber contribuido a aumentar el descontento con la misión entre las autoridades anfitrionas y el público maliense.
Dinámica del Consejo de Seguridad
Se destacó que algunas de las dificultades encontradas por la MINUSMA y los actores subregionales podrían haberse mitigado si el Consejo de Seguridad hubiera sido capaz de forjar una postura unida sobre la situación en Malí, incluyendo el papel del mantenimiento de la paz en el país. Los participantes reflexionaron sobre el hecho de que la reorientación de las alianzas de seguridad de Malí en medio de una polarización geopolítica más amplia, sobre todo después de principios de 2022, redujo el apoyo político a la MINUSMA e hizo que los debates del Consejo sobre Malí fueran más polémicos. Esta falta de consenso internacional puede haber reducido aún más el apoyo del Estado anfitrión a la misión. En junio de 2022, por primera vez desde la creación de la MINUSMA, la resolución que renovaba su mandato no fue adoptada por unanimidad, con la abstención de China y Rusia, lo que podría haber envalentonado al Estado anfitrión a cuestionar directamente el mandato. El deterioro de las relaciones entre Malí y Francia, que actuaba como país coordinador de la MINUSMA, también afectó negativamente a la misión, sobre todo después de que las autoridades militares pusieran fin a la cooperación en materia de seguridad con Francia. En marzo de 2023, el gobierno maliense exigió la retirada de Francia como penholder.
Conclusión
A pesar de las difíciles relaciones con el Estado anfitrión y de un entorno de seguridad complicado, la MINUSMA desempeñó un papel vital en Malí. La misión contribuyó a los esfuerzos de estabilización y a la extensión de la autoridad estatal en el norte y el centro del país, proporcionó apoyo técnico a las autoridades anfitrionas y sirvió como garante de la aplicación del Acuerdo de Paz y Reconciliación en el norte. Dio prioridad a la protección de la población civil, así como a la supervisión, investigación e información sobre derechos humanos. También ayudó a posibilitar la entrega segura de ayuda humanitaria dirigida por civiles y proporcionó apoyo operativo y logístico a las fuerzas que combaten a los grupos terroristas en el país y en la región. Además, la misión movilizó a la comunidad internacional para que mantuviera su compromiso político de apoyar el avance de la paz en Malí.
Sin embargo, la misión también se enfrentó a un entorno de seguridad muy inestable y a expectativas divergentes sobre su papel en el país, todo ello exacerbado por una dinámica regional y geopolítica divisoria. Todo ello dificultó el funcionamiento eficaz de la MINUSMA, lo que llevó a las autoridades del país anfitrión a retirar su consentimiento a la misión. En general, los diez años de presencia de la MINUSMA ponen de relieve la importancia del consenso político y de las asociaciones entre múltiples partes interesadas para un mantenimiento de la paz eficaz. También pone de relieve el desajuste entre los principios de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU y los entornos de amenazas asimétricas, que limitaron la eficacia de la MINUSMA.