¿Qué rol tiene Nigeria en todo ello?
Yusuf M Tuggar
Las vías hacia la paz, la seguridad y la estabilidad en el Sahel, como sugiere el título, están entrelazadas y son interdependientes. No puede haber paz sin seguridad o estabilidad, ni seguridad sin paz o seguridad, ni estabilidad sin paz o seguridad. La segunda parte del título de este documento -¿Qué rol para Nigeria? – me obliga a explicar el papel que Nigeria debería desempeñar en el trazado del camino hacia la paz, la seguridad y la estabilidad en el Sahel.
Lo que sigue es un resumen de lo que creo que Nigeria debería hacer para garantizar un Sahel relativamente seguro en el norte. Y digo relativa porque, por su propia naturaleza, historia y etimología, el Sahel es una región muy dinámica y propensa a la fluidez, que a menudo entra en conflicto con los sistemas estatales centralizados. La palabra Sahel procede del árabe Al -Sahil , que significa costa o ribera del Sáhara. En la cosmovisión de los árabes, el desierto del Sáhara es un mar interior que atravesaban en caravanas a lomos de camellos, hasta llegar a las orillas de la sabana de pastizales que era el Sahel.
Cuando repasamos su historia, vemos que el dinamismo y la circulación de personas, bienes, servicios e ideas dentro del Sahel y con el mundo exterior condujeron a la creación de varios Estados e incluso imperios; Ghana, Malí, Songhai, Kanem-Borno y Sokoto, por mencionar sólo algunos. Hay lecciones que aprender del ascenso y la caída de estos Estados sahelianos, a la hora de identificar el papel que Nigeria debe desempeñar para trazar un camino hacia la Paz, la Seguridad y la Estabilidad en el Sahel.
Para empezar, Nigeria debe marcar el camino a la hora de basarse en el empirismo al analizar el Sahel. Debemos acabar con ciertas percepciones exógenas y erróneas sobre el Sahel. El Sahel no es un barrio vacío y sin gobierno, una terra nullius. Al contrario, tiene una de las poblaciones de más rápido crecimiento del mundo; Níger tiene actualmente una población de 24,2 millones de habitantes y va a tener 65 millones en 2050. Gran parte de la población saheliana es nómada, lo que constituye un reto aún mayor a la hora de identificar y seguir las vías hacia la paz, la seguridad y la estabilidad en la región.
A menudo existe una simplificación excesiva que dice así: el Sahel está escasamente poblado por grupos nómadas (tuaregs, bororo, zaghawa, etc.) y muchos de ellos tienden al terrorismo y a las actividades delictivas. Un cierto grado de pereza en los procesos de recopilación de información y la adopción al por mayor de la taxonomía y el etiquetado occidentales ha llevado a menudo a tomar decisiones equivocadas. Un silogismo habitual es: En el Sahel operan grupos yihadistas y de delincuencia organizada, muchos yihadistas y miembros de grupos de delincuencia organizada son nómadas, por lo que todos los nómadas del Sahel son yihadistas o forman parte de grupos de delincuencia organizada. Estoy simplificando demasiado, pero ya me entienden.
Por tanto, Nigeria, como país hegemónico de la región, debe tomar la iniciativa a la hora de proporcionar análisis e interpretaciones más precisos y objetivos de los acontecimientos en el Sahel. Corresponde a la NIA allanar el camino a través de su proceso de recopilación de información. Esto comenzaría con una taxonomía y etiquetado más precisos de los grupos. No todos los actos delictivos -secuestros extorsivos, ataques a comunidades, contrabando de armas- deben atribuirse necesariamente a un grupo yihadista o tribal independiente. Muy a menudo, esos actos obedecen a intereses económicos y no a una asociación ideológica o tribal.
Sin darnos cuenta, se nos ha condicionado para que nos dejemos llevar por el marco y las narrativas extranjeras de la «guerra contra el terrorismo» y por la tesis abierta de las «nuevas guerras» de Mary Kaldor. Debemos desarrollar nuestra propia visión de lo que está ocurriendo en nuestro vecindario, en lugar de confiar en la de otros.
Debemos desarrollar nuestra propia visión de lo que está ocurriendo en nuestra vecindad en lugar de confiar en la de los de fuera, para encontrar los caminos adecuados hacia la paz, la seguridad y la estabilidad en el Sahel. Nigeria debe liderar el establecimiento de los guardarraíles.
Y hemos visto los desastrosos resultados de permitir que otros enmarquen las narrativas en el Sahel; la guerra abierta contra el terrorismo tras los atentados del 11-S y la adopción de la tesis de la paz democrática como eje central de la Doctrina Bush (de unilateralismo, guerra preventiva y cambio de régimen) condujeron al derrocamiento de Gadafi y al desorden en Libia. El encuadre externo de la situación en Libia fue erróneo y todavía hoy estamos sufriendo sus efectos.
El Plan de Acción Regional para el Sahel 2015-2020 de la Unión Europea, derivado de un planteamiento erróneo similar, decidió matar de un tiro lo que percibía como la doble amenaza del terrorismo y la migración irregular mediante la securitización de la región, restringiendo así la circulación en una región en la que la migración estacional es una cuestión de vida o muerte. Y la contigüidad del desierto del Sáhara siempre ha hecho que el comercio sea aún más importante, como cuestión de supervivencia, razón por la cual el comercio tendía a estar divorciado de la política. Las secuelas de la fallida Estrategia de la UE contribuyeron al bandidaje y la insurgencia que vivimos hoy. Francia, como antigua metrópoli colonial experimentada, tomó la iniciativa en la aplicación de esta estrategia, con la Operación Barkhane y el G5 Sahel.
Resulta significativo que Nigeria, con toda su experiencia a la hora de dirigir con éxito el ECOMOG y resolver conflictos anteriores en la región, quedara al margen de estas iniciativas. El resultado final es que, hasta ahora, la MNJTF está teniendo éxito y el G5 Sahel ni siquiera puede considerarse un noble fracaso. Conocemos nuestro vecindario. Otros deberían seguir nuestro ejemplo a la hora de enmarcar, etiquetar y ofrecer soluciones. Lo segundo que debemos hacer es reposicionar la CEDEAO para que vuelva a sus ideales fundacionales o a su razón de ser. El Tratado de Lagos, firmado el 28 de mayo de 1975, comienza con la necesidad primordial de «fomentar y alentar el desarrollo económico y social de sus Estados con el fin de mejorar el nivel de vida de sus pueblos…».
Nótese el énfasis en los pueblos y no en los sistemas de gobierno. Al tiempo que reafirmamos la existencia de los Estados-nación como referentes y unidades de análisis primordiales en las relaciones internacionales, es igualmente importante que seamos conscientes de las particularidades de nuestro entorno regional. Una de ellas es el concepto de fronteras. En el sistema de Estados westfalianos surgidos de Europa, las fronteras deben ser estáticas, delimitadas y delineadas. Mientras que en el Sahel y quizá en la mayor parte de África, el historiador JC Anene afirma que antes de la colonización no existían fronteras como líneas que separasen los Estados. Lo que había eran zonas fronterizas y esencialmente de tres tipos:
1. Frontera de contacto: entre grupos culturales y políticos distintos, que a menudo comerciaban entre sí.
2. Frontera de separación: como zona tampón entre vecinos hostiles, que ninguna de las partes reclama, como desiertos o bosques inhabitables como Dajin Rugu, entre Katsina y Zamfara.
3. En el sistema de fronteras westfaliano introducido por el colonialismo, los sistemas fluviales eran más importantes que la etnología y, como tales, se utilizaban para delimitar las fronteras. No fue así en el Sahel precolonial. Esto complicó aún más las cosas en zonas culturales complejas, convirtiendo algunas zonas culturales complejas.
Nigeria tiene dos complejas zonas transfronterizas sahelianas en el noreste, donde se encuentra con Níger, Chad y Camerún, y en el noroeste, donde se encuentra con Níger y Benín, y las dos últimas con Malí y Burkina Faso. Históricamente, el imperio Kanem-Borno cubría partes de los cuatro países y más allá, hasta la actual Libia. Al oeste, partes de Nigeria (Kano, Katsina y Zaria) se incorporaron al imperio Songhai en el siglo XVI. En el siglo XIX, el califato de Sokoto se extendía de oeste a este, cubriendo partes sustanciales de lo que solía estar bajo la soberanía de Borno. Aunque las fronteras de estos Estados precoloniales cambiaron considerablemente a lo largo de su existencia, todos ellos tenían las fronteras que he descrito: frontera de contacto, frontera de separación y frontera de solapamiento. Y el nomadismo como forma de expresión política estaba permitido.
Los Estados de Sudán Central nunca han sido étnica o culturalmente homogéneos porque había pocas barreras naturales en el Sahel. El marco actual -porque no es orgánico ni autóctono- tiende a simplificar en exceso nuestras fronteras y sus comunidades y no da cabida a nuestras particularidades. Peor aún, criminaliza a algunos. Es el caso de los buduma, habitantes de la región del lago Chad, que existen desde tiempos inmemoriales y han visto ir y venir a muchos Estados. Han aprendido a adaptarse a las cambiantes situaciones geopolíticas, y quizá por eso sobrevivieron a las oleadas Kanem-Borno y Jukun, así como al bandolerismo de Rabeh bin Fadlallah, seguidas de las contiendas francesa, británica y alemana en su espacio.
Más recientemente, a veces se les ha etiquetado erróneamente de forma colectiva como miembros o simpatizantes de Boko Haram. La realidad puede ser que contrabandean y abastecen a todo el mundo para sobrevivir al margen del Estado moderno y sintiendo el escaso efecto de su prometida mejora del nivel de vida. Corresponde al Estado nigeriano etiquetar correctamente a los Buduma y a otros habitantes de las fronteras.
Centrémonos ahora en los factores causales de la inseguridad en el Sahel y en el Estado nigeriano: el fracaso de la gobernanza a nivel local. El cuarto anexo de la Constitución de Nigeria especifica claramente las funciones de los consejos de gobierno local: recomendaciones sobre planificación económica y desarrollo de las LGA, recaudación de licencias de radio y televisión, construcción y mantenimiento de cementerios y viviendas para los sin techo, licencias para bicicletas, canoas, carretillas y carros, mercados, aparcamientos y mataderos, construcción de determinados tipos de carreteras, alumbrado público, alcantarillas, parques y jardines (según prescriba la Asamblea del Estado), así como alcantarillado y eliminación de residuos.
Prestación de servicios de educación primaria de adultos y de formación profesional y servicios sanitarios . Los gobiernos locales de Nigeria llevan a cabo muy poco de todo esto porque los fondos y las funciones han sido secuestrados en su mayor parte por los gobiernos estatales y, en algunos casos en el Sahel, por el gobierno central. No podremos tener paz, seguridad y estabilidad sostenibles en el Sahel hasta que los gobiernos locales funcionen correctamente.
El gobierno de Tinubu está dando los pasos adecuados en esta dirección. Ha demandado preventivamente a los gobiernos estatales y ha ganado. El Tribunal Supremo falló a favor de la autonomía financiera de los gobiernos locales, ordenando que las asignaciones de la cuenta de la federación a los gobiernos locales se les abonaran a partir de ahora, en lugar de que los gobiernos estatales las utilizaran como cajas negras. No es casualidad que los comisarios de las administraciones locales sean los más poderosos e influyentes en la mayoría de los estados. El Presidente Buhari trató de conseguirlo mediante una orden ejecutiva, pero fue demandado por los gobernadores de los estados, que ganaron. Pero eso es sólo la mitad del problema.
La otra mitad es encontrar la manera de establecer elecciones rutinarias en las LGA, de modo que los fondos de las LGA sean administrados por funcionarios electos: presidentes y consejeros de distrito, en lugar de los elegidos a dedo por los gobernadores. El partido del Gobernador arrasa en todas las elecciones a la AGL, salvo en algunos casos simbólicos, lo que deja poco margen para la competencia entre partidos por los proyectos de desarrollo que, en última instancia, benefician a la población. La competencia hace que todos se queden sentados por miedo a rendir por debajo de sus posibilidades y perder las siguientes elecciones. El dominio que ejercen las Comisiones Electorales Independientes de los Estados sobre las LGA es debilitante. Muchos estados ni siquiera se molestan en celebrar elecciones. El Gobernador se limita a nombrar a leales como Administradores Únicos de las AGL.
Se ha perfeccionado un sistema mediante el cual un Presidente leal de la AGL es ascendido a la Asamblea del Estado, donde no se atrevería a desafiar la perspectiva del Gobernador. En realidad, las Cámaras de los Estados están repletas de leales pasivos que no cumplen con su deber de controlar y equilibrar el brazo ejecutivo. Tampoco velan por los intereses de sus gobiernos locales. Baste decir que el talón de Aquiles del sistema estatal moderno en el Sahel es el fracaso de la gobernanza a nivel local. Para empezar, apenas existía tradición democrática en las antiguas colonias francesas, donde los oficiales militares ejercían de administradores de los gobiernos locales. Incluso en el sistema británico, la Ordenanza inicial de Autoridades Nativas otorgaba poderes reguladores a los sistemas tradicionales del Norte, pero no para construir nuevas infraestructuras. Pero eso fue en el pasado y esto es ahora. Los africanos somos dueños y señores de nuestro destino, y Nigeria tiene la responsabilidad de servir de guía a los demás por el buen camino.
Entonces, ¿Qué debe hacer Nigeria? Debe enmarcar y dar forma a la narrativa hasta los más pequeños detalles de la taxonomía. También debe impulsar el desarrollo de las comunidades fronterizas mediante una planificación interregional del desarrollo que mejore la cooperación entre las comunidades del Sahel. Ya disponemos de instrumentos de gobernanza transfronteriza que podemos aplicar en este sentido: la Agencia para el Desarrollo de las Comunidades Fronterizas, la Comisión Mixta Nigeria-Níger, el Programa de Apoyo a la Cooperación Transfronteriza de la CEDEAO, la CEN-SAD y la Comisión de la Cuenca del Lago Chad. De este modo se cerraría la brecha de las zonas fronterizas como lugar de políticas soberanas contrapuestas y, por tanto, de empobrecimiento infraestructural.
Además, proporcionaría una plataforma para la microdiplomacia, el intercambio de ideas y la puesta en común de inteligencia a nivel de las AGL y los Estados (al parecer, los oficiales coloniales británicos y franceses solían reunirse en la frontera para celebrar reuniones semanales sobre seguridad, en algún momento). El establecimiento de derechos de usufructo para las comunidades nómadas en Nigeria y en todo el Sahel (para adquirir el derecho a usar la tierra y las instalaciones, pero no necesariamente a poseerlas) también es clave. Oigan también, la Administración Tinubu está abriendo el camino con la creación de un Ministerio de Ganadería para abordar estas preocupaciones.
Dicho todo esto, también debemos dar muestras de fortaleza y no de debilidad a la hora de relacionarnos con nuestros vecinos del Sahel, especialmente con aquellos que han sufrido cambios inconstitucionales de gobierno.
Como dijo una vez Theodore Roosevelt, hay que actuar con suavidad, pero llevando un gran garrote. El empleo a ultranza de una política de apaciguamiento no es lo que nuestros vecinos esperan de nosotros, cuando confían en que abordemos los grandes problemas de la región. Debemos, por todos los medios, dejar la puerta abierta a la reconciliación y a que los regímenes del AES devuelvan a sus países al redil de la CEDEAO. Al mismo tiempo, debemos dejar claro que la sustitución de un actor extranjero por otro no resolverá los problemas de paz, seguridad y estabilidad del Sahel. La solución debe ser orgánica y de cosecha propia.
El camino a seguir es la autonomía estratégica y las 4D.