Desde hace dos años, los datos sobre la situación en el Sahel son especialmente alarmantes: número de muertos, refugiados, desplazados internos, niños sin escolarizar, ampliación del campo de acción de los grupos terroristas, inestabilidad política en Malí, Burkina Faso y Níger
Afriquinfos
Malí es ahora el ataúd del mantenimiento de la paz de la ONU, y Níger está a punto de convertirse en el ataúd de la CEDEAO. Peor aún, la « triple frontera » (la zona fronteriza entre Burkina Faso, Malí y Níger) se ha convertido en el escenario de enfrentamientos regulares entre Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI) y el Estado Islámico en el Gran Sáhara (EIGS), y las capitales sahelianas se han convertido en uno de los epicentros de las tensiones entre las grandes potencias, cuyas consecuencias a largo plazo aún se desconocen.
En este contexto, el rechazo de los socios tradicionales de la comunidad internacional, principalmente Francia, y la emergencia de un « neosoberanismo africano » -en palabras de Achille Mbembé- han dado lugar a un amplio balance de lo realizado por la comunidad internacional en los últimos diez años: enfoque militar de Francia y la UE, eficacia del proceso de paz, ayuda al desarrollo y papel de las organizaciones especializadas (G5 Sahel, Alianza para el Sahel, Coalición para el Sahel).
Dada su centralidad en la geopolítica del Sahel, la gestión de la « cuestión tuareg » por parte de la comunidad internacional debe incluirse en esta evaluación, a la que este artículo pretende contribuir sentando las bases de un análisis contrafactual. ¿Sería peor la situación en el Sahel si se hubiera creado el Estado de Azawad (nombre que recibe un territorio de unos 820.000 km2 en el norte de Malí, en el que viven cerca de 1,3 millones de personas según el último censo de 2009, entre ellas una gran minoría de tuaregs), reclamado por los distintos movimientos rebeldes? y reclamada por diversas rebeliones tuaregs desde 1963) fue reconocida tras la declaración de independencia del Movimiento Nacional de Liberación del Azawad (MNLA), fundado en 2011 sobre las bases del Movimiento Nacional del Azawad (MNA)?
El 6 de abril de 2012, el secretario general del MNLA, Bilal Ag Achérif, proclamó unilateralmente la independencia del Estado de Azawad de Gao (la principal ciudad del norte de Malí), situando a su movimiento en una línea democrática y laica en oposición a los grupos yihadistas. Esta declaración, que responde a la lógica misma de las operaciones de un movimiento de liberación nacional, se produjo en un contexto muy volátil de alianzas oportunistas y luego de competición por el control de las ciudades del norte de Malí entre el MNLA y varios grupos yihadistas.
En Bamako, ante el descontrol de la situación en el norte del país, un golpe militar puso fin al mandato del presidente Amadou Toumani Touré el 21 de marzo de 2012. Los golpistas, que el 6 de abril se encontraban en plena discusión con la CEDEAO sobre la forma de restablecer el orden constitucional y ceder el poder a los civiles, se oponen totalmente a la independencia de Azawad y consideran al MNLA una entidad enemiga, incluso más que los grupos yihadistas.
Como era de esperar, la Unión Africana expresó inmediatamente su « total rechazo» a esta declaración y reiteró su adhesión al principio de la inviolabilidad de las fronteras, a pesar de que, un año antes, la organización había reconocido el Estado de Sudán del Sur, resultado a su vez de una secesión de Sudán.
Del mismo modo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas afirmó su «rechazo categórico de las declaraciones del MNLA sobre la supuesta “independencia” del norte de Malí». Francia adopta lógicamente la misma postura.
En su libro La rébellion et le droit international : le principe de neutralité en tension, el jurista Olivier Corten afirma que el principio de neutralidad de la comunidad internacional que prevalece en tales circunstancias no se aplicó al MNLA, «no por el intento de secesión como tal, sino por los vínculos mantenidos entre los movimientos secesionistas y los grupos considerados terroristas». Estas observaciones se refieren a la firma de un «memorando de entendimiento» el 26 de mayo de 2012 entre el grupo yihadista Ansar dine (afiliado a AQMI) y el MNLA para la conquista de la ciudad de Gao contra las fuerzas armadas malienses, memorando que fue rápidamente denunciado por los dirigentes del MNLA a raíz de los desacuerdos entre ambas partes sobre la aplicación de la sharia.
En 2012, el terrorismo yihadista aún estaba en pañales en el Sahel. Pero los socios extranjeros de Malí lo han situado en el centro de su gestión de la « cuestión tuareg » por las Naciones Unidas. En el marco del proceso de paz iniciado en 2013, la Misión de la ONU en Malí se vio obligada a distinguir entre los elementos tuareg miembros de grupos secesionistas (que colaborarían con la ONU en el marco del proceso de paz) y los miembros de grupos terroristas (que serían objetivo de las fuerzas antiterroristas, incluida la operación francesa Serval, que desplegó sus tropas en enero de 2013 a petición de Malí). Pero este enfoque ignora la gran fluidez engendrada por los vínculos tribales y de clanes en esta región, así como el oportunismo que puede motivar ciertos alineamientos puntuales, ya sean colectivos o individuales.
En cuanto se firmó el Acuerdo preliminar de Uagadugú en 2013, con el objetivo de organizar las elecciones presidenciales malienses de 2013, este enfoque abrió la vía a la aparición de una enorme zona gris, que todas las partes implicadas -gobierno, militares, grupos armados y socios internacionales- supieron aprovechar mediante la lenta firma, en 2015, del Acuerdo de Paz y Reconciliación, conocido como Acuerdo de Argel.
El Acuerdo de Argel, el renacimiento abortado de la soberanía de Malí
El Acuerdo fue firmado por el gobierno de Malí; los grupos armados tuaregs independentistas de la Coordinación de Movimientos de Azawad (la CMA, que incluye al MNLA, el Alto Consejo para la Unidad de Azawad y el Movimiento Árabe de Azawad) ; y los grupos armados tuareg « leales» de la Plataforma (en particular, el Groupement d’Autodéfense des Touarègues Imghads et Alliés y el Mouvement pour le Salut de l’Azawad-Dahouassak).
A pesar de algunas medidas simbólicas, como el establecimiento de autoridades provisionales en varias ciudades del norte en manos de la CMA, el regreso en 2017 a Kidal -el bastión tuareg del norte de Malí- del gobernador, representante del Estado maliense, ausente desde mayo de 2014, el establecimiento del Mecanismo de Coordinación Operativa (MOC), y el anuncio de que miles de antiguos rebeldes se integrarían en el ejército maliense a través del proceso de «Desarme, Desmovilización y Reintegración» (DDR), no ha habido avances sustanciales en la aplicación práctica del Acuerdo, ni indicios de una solución duradera al conflicto maliense.
Las autoridades provisionales nunca han recibido los fondos prometidos; el MOC ha sido objetivo de grupos terroristas desde su puesta en marcha y nunca ha llegado a ser operativo; el gobernador ha regresado a Kidal solo, sin su gabinete; y la integración en el ejército de los elementos resultantes del DDR siempre ha tropezado con desacuerdos entre las partes sobre la cuestión de los rangos que se les deben reservar en la cadena de mando.
Sin embargo, este acuerdo podría haber sido el vector de un nuevo comienzo para Malí. Con un ejército reconstituido en torno a los mejores elementos de los grupos rebeldes, Bamako podría haber luchado más eficazmente contra el terrorismo antes de que se convirtiera progresivamente en una guerra comunal y se extendiera a los países vecinos.
La población del Norte podría haberse beneficiado de una gobernanza autónoma adaptada a sus necesidades, conforme al principio de «libre administración» consagrado en el Acuerdo, al tiempo que habría tenido un mejor acceso a los servicios sociales básicos gracias a todo el apoyo que hizo posible la UNMISMA. Tras cuatro rebeliones y tres acuerdos de paz firmados en 1992, 2006 y 2015, Bamako podría haberse enorgullecido de haber concedido a las regiones del norte un estatuto jurídico autónomo que podría haber anunciado un nuevo modelo de gobernanza en previsión de las enormes reformas que se avecinan en el continente. Pero nada de esto ocurrió.
Ante la dilación de Bamako en la aplicación del Acuerdo, el apoyo de la población del norte a los grupos secesionistas se hizo más fuerte. Los grupos de la CMA consolidaron su cohesión con los grupos rivales de la Plataforma mediante la creación del Marco Estratégico Permanente, que amplió su base étnica, aumentaron sus capacidades diplomáticas a través de las numerosas reuniones de la Mediación Internacional y desarrollaron sus capacidades administrativas mediante el ejercicio de la gobernanza local en las ciudades del norte.
El Acuerdo se debilitó con el avance de los grupos yihadistas y el golpe de Estado de 2020 contra el presidente Ibrahim Boubacar Keïta, y luego se vio socavado por la ruptura diplomática con Francia y la exigencia de la Junta de la retirada de la Minusma, con el resultado de que la evaluación de la presencia internacional en Malí es poco satisfactoria: En diez años, el terrorismo se ha extendido del norte de Malí a toda África Occidental, y no se ha hecho nada respecto a la «cuestión tuareg», a pesar de que se considera uno de los factores iniciales de la crisis.
Francia, víctima de su profecía autocumplida de acusaciones de injerencia
Durante todos estos años de presencia occidental, Francia ha sido la potencia mejor situada para avanzar en la resolución de la «cuestión tuareg», apoyando la celebración de una conferencia regional con Malí, Níger y Argelia. Pero no se hizo nada, en la preocupación constante de no dar la impresión de injerencia en los asuntos internos de Malí, ambición loable, pero desvirtuada por la presencia evidente de miles de soldados franceses en suelo maliense.
Fue la « lucha contra el terrorismo » la que encubrió esta paradoja, con el pretexto de que esta lucha era la única prioridad para París; sin embargo, resolver la cuestión tuareg habría sido una de las respuestas al mal polifacético que representa el terrorismo. Paradójicamente, las acusaciones de injerencia lanzadas contra Francia no han hecho más que aumentar mientras ésta ha tratado de mantener un perfil bajo en este asunto.
Hoy en día, es Estados Unidos quien parece disponer de las capacidades necesarias en la región para permitir que se avance. En consecuencia, la hipótesis de la independencia, si volviera a plantearse, bien podría merecer más consideración que una simple acusación de incumplimiento unilateral. Inkinane Ag Attaher, uno de los fundadores del MNLA, advierte que el riesgo de que los grupos tuareg queden atrapados en un vicio entre los grupos terroristas -muy activos en el monte- y la junta militar -obsesionada por recuperar el control de las ciudades, en particular Kidal- nunca ha sido tan alto.
¿Por qué no la independencia?
La comunidad internacional habrá interpretado la declaración de independencia del 6 de abril de 2012 como una consecuencia del terrorismo y no como el presagio de una crisis subregional. Fue una oportunidad perdida para que las organizaciones regionales abrieran el vasto campo de la gobernanza en África Occidental. Un proyecto que habría tratado de emancipar a los Estados francófonos del modelo administrativo poscolonial centralizado, sin tener en cuenta las crecientes demandas de autonomía en la gestión de los asuntos públicos.
En última instancia, este modelo ha jugado a favor de los grupos terroristas en las zonas más remotas. Al Qaeda y el Estado Islámico han ganado un terreno considerable a los grupos tuaregs: los primeros intentan actualmente recuperar el control de Tombuctú (en el mismo escenario que en 2012) y los segundos refuerzan constantemente su dominio en la región de Ménaka. Ellos son los grandes beneficiados de la falta de resultados tras el pacto de caballeros que supuso el Acuerdo de Argel. A cambio, frente a los terroristas y la Junta, la popularidad ideológica del MNLA y la idea de independencia siguen firmemente ancladas en la mente de la población del Norte.