Jennifer G. Cooke, Boris Toucas y Katrin Heger
Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS)
La Fuerza Conjunta G5 Sahel -una asociación entre cinco Estados de la región africana del Sahel que se han visto duramente afectados por atentados terroristas vinculados a Al Qaeda y al Estado Islámico- lanzó su primera operación regional a principios de este mes para recabar apoyos para la nueva iniciativa. En su fase inicial, Burkina Faso, Malí, Mauritania, Níger y Chad, países miembros del G5, tratarán de mejorar la seguridad a lo largo de sus fronteras comunes, mediante una mayor cooperación y el despliegue de patrullas conjuntas para interceptar el flujo de grupos terroristas y traficantes que actualmente cruzan con facilidad estas porosas fronteras nacionales.
La fuerza fue autorizada por el Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana en abril de 2017 y se reforzó con la adopción de la Resolución 2359 del Consejo de Seguridad de la ONU (CS NU) en junio. Ha contado con el firme respaldo de Francia, que actualmente tiene unos 4.000 efectivos desplegados en la región para colaborar con los ejércitos regionales y enfrentarse directamente a los combatientes terroristas. Estados Unidos se ha mostrado más reticente a la hora de respaldar al G5, presionando a los Estados miembros para que articularan más claramente su estrategia más amplia, pero finalmente el gobierno estadounidense prometió 60 millones de dólares en apoyo bilateral a la iniciativa. El compromiso llega en un momento de debate político interno en Washington sobre el compromiso militar de Estados Unidos en la región, tras la emboscada tendida el 4 de octubre por combatientes extremistas en Níger, en la que murieron cuatro soldados estadounidenses a pocos kilómetros de la frontera de Níger con Malí.
La amenaza
La emboscada de Níger ha atraído de nuevo la atención sobre el compromiso de Estados Unidos en la región, y varios legisladores de alto rango y expertos de los medios de comunicación han expresado su sorpresa por el tamaño del despliegue regional de Estados Unidos y han planteado preguntas sobre su misión. Sin embargo, ni el incidente armado ni el despliegue deberían haber sido una sorpresa. En los últimos tres años se han producido múltiples atentados terroristas en las capitales de Malí, Níger y Burkina Faso, así como ataques contra el personal de seguridad en las regiones fronterizas de estos países. El 21 de octubre, un atentado en el suroeste de Níger acabó con la vida de 13 gendarmes, y cinco días después tres miembros de las fuerzas de paz de la ONU murieron en Mal í al estallar un artefacto colocado al borde de una carretera. Malí acaba de prorrogar el estado de emergencia otros tres meses. Burkina Faso ha experimentado un alarmante aumento de los ataques contra las fuerzas de seguridad y la población civil en su región septentrional, a lo largo de la frontera con Malí.
En todo el Sahel, una compleja red de redes delictivas transnacionales y grupos militantes prospera en un entorno de Estados débiles, fronteras porosas y crisis humanitarias. Como señaló recientemente el General Thomas D. Waldhauser (USMC) «En África, con todos los desafíos de la oleada de jóvenes, la pobreza, la falta de gobernanza, los amplios espacios abiertos, estas son áreas donde prosperan las organizaciones extremistas violentas, como ISIS o como Al Qaeda.» Un informe del CSIS de 2016, Militancy and the Arc of Instability: Extremismo violento en el Sahel, del que son coautores el Programa África y el Proyecto Amenazas Transnacionales, examinó la aparición y evolución de grupos extremistas en la región, su búsqueda de vínculos con Al Qaeda y el Estado Islámico, y la economía política de la criminalidad y la competencia en la que operan.
El Sahel atrajo la atención internacional en 2012, cuando grupos afiliados a Al Qaeda se hicieron con el control de ciudades y territorios clave en la vasta región septentrional de Malí. Años de mal gobierno en Malí y la incapacidad para abordar los agravios de las poblaciones del norte habían socavado la legitimidad del Estado y profundizado antiguas animosidades. Una insurgencia largamente gestada, liderada por grupos tuareg que buscaban una mayor autonomía para el norte del país, cobró fuerza cuando los combatientes tuareg, que habían servido como mercenarios para el gobierno libio, regresaron a Malí tras el colapso del régimen de Muamar el Gadafi y se unieron a la lucha. Tras un golpe militar que abrió un vacío de poder en Bamako, una coalición de grupos extremistas islamistas hizo causa común con los insurgentes tuaregs para hacerse con el control del territorio septentrional. Estos grupos habían establecido una sólida base financiera en la década anterior mediante operaciones de tráfico y secuestros para obtener rescates. Rápidamente marginaron a los combatientes tuareg, impusieron duras normas religiosas a las poblaciones locales y procedieron a destruir tumbas, mezquitas históricas y manuscritos de incalculable valor en la antigua ciudad de Tombuctú.
En 2013, tras un periodo de relativa inmovilidad, los combatientes yihadistas avanzaron hacia el sur, hacia ciudades estratégicas del centro de Malí, lo que provocó la intervención de las fuerzas francesas. La Operación Serval, dirigida por Francia, frenó el avance extremista y acabó recuperando la mitad septentrional de Malí.
Atasco en la seguridad regional
Desde entonces, la región ha sido testigo de una rápida expansión de las fuerzas de seguridad internacionales:
– La Operación francesa Barkhane (con sede en Yamena, capital de Chad, y 4.000 efectivos) se estableció en agosto de 2014 como continuación de la Operación Serval. Esta fuerza bien equipada es la mayor operación militar francesa en el extranjero. Su objetivo es asegurar la región y luchar contra el terrorismo en colaboración con los actores regionales, e incluye operaciones conjuntas con Mali, Níger y Chad. Las fuerzas francesas están autorizadas a llevar a cabo operaciones directas y cinéticas contra combatientes terroristas. El objetivo principal de Barkhane sigue siendo la lucha antiterrorista, pero con el fin último de pasar a la asistencia militar a las fuerzas locales cuando se considere oportuno.
– La Misión Multinacional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí (MINUSMA, con sede en Bamako, 10.000 soldados y 2.000 policías) fue inicialmente un despliegue de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) y la Unión Africana. La autoridad de la misión se transfirió a las Naciones Unidas en 2013. Las funciones de la MINUSMA se ampliaron en 2014 para incluir la estabilización y la protección de la población civil, el apoyo al diálogo político nacional y a la reconciliación, y la asistencia al restablecimiento de la autoridad del Estado maliense. En estas tareas, la MINUSMA ha tenido un éxito limitado, ya que el acuerdo entre el gobierno maliense y los poderosos grupos políticos armados del norte de Malí se ha estancado en repetidas ocasiones. Aunque la misión no incluye la lucha antiterrorista en su mandato, las bases, los convoyes y el personal de la MINUSMA han sufrido repetidos ataques de extremistas y grupos armados, con 80 bajas desde su despliegue inicial.
– Múltiples misiones bilaterales de adiestramiento: varias entidades se dedican al adiestramiento militar en la región, entre ellas la Unión Europea, que lleva a cabo dos misiones de adiestramiento en Malí: la Misión de Adiestramiento de la UE en Malí (EUTM) y la Misión de Creación de Capacidades de la UE (EUCAP), también presente en Níger. Estados Unidos estableció la Operación Libertad Duradera-Trans Sáhara (OEF-TS) en 2007, principalmente una misión de adiestramiento para equipar a los ejércitos regionales para combatir a los insurgentes. La presencia estadounidense se ha ampliado drásticamente en los últimos años, con bases de drones operadas por Estados Unidos en Níger y Burkina Faso y unas 1.000 fuerzas estadounidenses desplegadas. Los ejercicios de adiestramiento son uno de los componentes de la Asociación Transahariana de Lucha contra el Terrorismo (TSCTP), que incluye asistencia no militar para mejorar la gobernanza, reforzar la cohesión social y desalentar el atractivo de la militancia y el extremismo. Estados Unidos, junto con Francia, también participa en la lucha contra Boko Haram en la región de la cuenca del lago Chad, que afecta a algunos de los Estados del G5, aunque no a todos, y ha requerido un mayor despliegue de recursos y personal.
A pesar de este «atasco de seguridad» regional, la lucha contra el terrorismo se ha estancado, y los grupos extremistas han demostrado ser ágiles y resistentes. Sin la voluntad y el compromiso del gobierno maliense y de los grupos políticos armados de aplicar un acuerdo político, la MINUSMA no ha podido cumplir su mandato, y la extensión de la autoridad estatal en el norte de Malí ha sido limitada. Francia ha expresado su voluntad de mantener su esfuerzo a través de la Operación Barkhane, pero es poco probable que amplíe sus esfuerzos, dada su necesidad de desplegar fuerzas a nivel nacional para responder a la creciente amenaza de atentados terroristas en su país. En Malí, la Unión Europea ha entrenado a 10.000 soldados (un tercio del ejército nacional), pero los progresos son lentos.
Como consecuencia, los grupos yihadistas se han reagrupado y proliferado. Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI) se unió recientemente a otros grupos extremistas para formar la coalición Jama’at Nusrat al-Islam wal-Muslimin (Grupo de Apoyo al Islam y los Musulmanes), y siguen surgiendo nuevos grupos, entre ellos una reciente escisión de AQMI que se hace llamar Estado Islámico en el Gran Sáhara, al que se considera responsable de la emboscada de octubre en la que murieron cuatro militares estadounidenses. El tráfico de armas, drogas y seres humanos continúa sin disminuir, creando una próspera economía criminal. Un reciente informe del Consejo de Seguridad de la ONU atestigua que la situación de seguridad en el Sahel está «descendiendo hacia la violencia total«.
El G5S como respuesta regional coordinada a la inestabilidad
La Fuerza Conjunta G5 Sahel (G5S) no puede asegurar por sí sola el Sahel, y las fuerzas nacionales, que operan dentro de sus propias fronteras, seguirán siendo las principales responsables de eliminar la amenaza terrorista y del tráfico de drogas. Pero la fuerza constituye un primer paso importante hacia una mayor cooperación regional y abordará el reto inmediato de impedir que los combatientes y traficantes eludan la persecución deslizándose a través de las fronteras nacionales.
La fuerza está compuesta por hasta 5.000 efectivos militares y policiales procedentes de batallones nacionales. Incorpora la fuerza especial Liptako-Gourma creada a principios de este año por Burkina Faso, Malí y Níger para proteger su región fronteriza común (que abarca la zona en la que fueron emboscadas las fuerzas especiales estadounidenses). La fuerza está mandada por el General Didier Dacko, antiguo Jefe de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas de Malí, destinado en el Cuartel General de la Fuerza Conjunta en Sévaré, en el centro de Malí. Bajo el mando del General Dacko hay tres comandos sectoriales: uno en la zona transfronteriza Liptako-Gourma, otro a lo largo de la frontera entre Malí y Mauritania, y un tercero a lo largo de la frontera entre Níger y Chad.
La Fuerza Conjunta pretende complementar los mandatos de la MINUSMA y de la Operación Barkhane y colmar la laguna de capacidad entre ambas. Al adoptar un enfoque más global para abordar la seguridad en la región, el mandato de la Fuerza Conjunta supera el de Barkhane en el sentido de que aborda tanto el terrorismo como la delincuencia organizada transnacional mediante operaciones transfronterizas conjuntas y operaciones antiterroristas, e incluye la facilitación de operaciones humanitarias, actividades de desarrollo y el restablecimiento de la autoridad del Estado. Se espera que, al mejorar la situación general de seguridad, la Fuerza G5 Sahel permita también a la MINUSMA cumplir mejor su mandato de mantenimiento de la paz.
El marco jurídico en el que opera la fuerza es el resultado de una compleja negociación diplomática, reflejada en la Resolución 2359 del CSNU. El Consejo «acoge con satisfacción» el G5 Sahel, que considera una oportunidad para aumentar la «cooperación regional antiterrorista». Los franceses habían insistido inicialmente en que la fuerza fuera «autorizada» por el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII, pero Estados Unidos se opuso. Al presidir el CSNU este mes, Francia ha vuelto a dar prioridad a la Fuerza Conjunta y ha organizado una visita del CSNU al cuartel general del mando en Malí. En ese viaje, el embajador etíope Tekeda Alemu, copresidente, prometió a los países del G5 del Sahel el apoyo del Consejo.
Retos y oportunidades de cara al futuro: Financiación y unidad política
La financiación es quizá el reto más inmediato para la Fuerza Conjunta del G5 Sahel. Los actores regionales de la región del Sahel carecen de recursos financieros: Níger, Mali y Burkina Faso se encuentran entre los países más pobres del mundo. El presupuesto de la iniciativa de seguridad regional se estima en 500 millones de dólares para el primer año de funcionamiento de la fuerza (ese coste podría reducirse a 300 millones según fuentes francesas), y actualmente sólo se ha comprometido un tercio de esa cantidad. Los países del G5 han prometido 10 millones de dólares cada uno. La Unión Europea, que apoya firmemente la iniciativa, ha prometido 70 millones. Francia y Alemania han apoyado conjuntamente la fuerza del G5 de forma bilateral, coorganizando reuniones de planificación en París y Berlín y movilizando recursos adicionales, como formación y equipos de protección. Otros Estados miembros de la UE, como Austria, Bélgica y Dinamarca, han manifestado su interés en apoyar la fuerza, pero aún no se han concretado los acuerdos. Estados Unidos, que se mostraba reacio a financiar otra misión de la ONU, ha prometido 60 millones de dólares a través de canales bilaterales. El 14 de diciembre se organizará en Bruselas una conferencia de donantes.
Un segundo reto será evitar la redundancia y el conflicto operativo con las dos fuerzas existentes, la MINUSMA y la Operación Barkhane. Francia espera que la fuerza del G5S aproveche las operaciones multilaterales ad hoc realizadas en el marco de Barkhane. Pero Chad, pilar militar de la nueva fuerza, ya despliega 1.400 soldados bajo la operación MINUSMA y ha dejado claro este verano que no desplegará más tropas a menos que se simplifique el marco existente. Por ello, la resolución 2359 «insta a la FC-G5S, a la MINUSMA y a las fuerzas francesas a que garanticen una adecuada coordinación e intercambio de información, a través de los mecanismos pertinentes, de sus operaciones, dentro de sus respectivos mandatos». Una clave del éxito será la capacidad de establecer una coordinación e interoperabilidad efectivas entre las fuerzas. Y las objeciones de Chad pueden prefigurar futuros debates sobre el reparto de cargas y la sostenibilidad. También está por ver si la Fuerza Conjunta del G5S podría socavar los esfuerzos de la Unión Africana para crear una Fuerza Africana de Seguridad de Reserva.
Una preocupación general es si la atención y la inversión en esta iniciativa militar de alto perfil eclipsará algunos de los elementos no relacionados con la seguridad de una respuesta global -mejora de la gobernanza, implicación de las comunidades, inversión en desarrollo y cohesión social- o reforzará la tendencia a buscar soluciones militares limitadas a los retos de seguridad de la región. La fuerza del G5S sólo tendrá éxito si se integra en un planteamiento más global de la seguridad y el desarrollo regionales. Aunque la alianza se formó a raíz de la crisis de Malí, su objetivo inicial trascendió el ámbito de la seguridad para abarcar cuestiones como la buena gobernanza, la seguridad alimentaria y el cambio climático. En el Sahel, más que en ningún otro lugar, existe un fuerte vínculo entre pobreza, narcotráfico, terrorismo, etnicidad, conflictos por la tierra y acceso a los recursos. Esto supone tanto un reto, ya que podría complicar la coordinación en caso de que surgieran problemas inesperados, como una oportunidad, ya que la puesta en marcha de la Fuerza del G5 para el Sahel demuestra que es efectivamente posible adoptar un enfoque integrado y transnacional de las cuestiones clave de seguridad nacional en el Sahel.
Conclusión
La Fuerza G5 Sahel se beneficia de estar liderada por África y respaldada por Francia, pero se necesita más apoyo internacional para convertir el proyecto en una fuerza viable a largo plazo. El apoyo de la Unión Europea a la iniciativa demuestra materialmente su propia voluntad de alcanzar la «autonomía estratégica» apoyando la estabilidad de las regiones vecinas. El apoyo financiero y logístico de Estados Unidos también parece esencial para el éxito del proyecto, ya que el país dispone de activos de vigilancia y transporte únicos en la zona. Si la Fuerza Conjunta G5S consigue generar apoyo entre la población local, podría ayudar a evitar la formación de un nuevo refugio para los movimientos yihadistas en África, ya que el Estado Islámico está siendo derrotado militarmente en Siria e Irak. Como recordó el ministro maliense de Asuntos Exteriores en una reciente conferencia del CSIS, la Fuerza G5 Sahel no pide ayuda, sino que invita a terceros a «invertir» en la seguridad regional.
La Fuerza G5 Sahel podría abrir nuevas posibilidades de colaboración regional en África Occidental. Este mosaico regional podría resultar una oportunidad: Mauritania como actor en el Magreb; Chad como actor militar destacado en África Central; Burkina Faso, Malí y Níger en África Occidental con más peso diplomático juntos. Que los cinco países hayan podido acordar complejos mecanismos de coordinación constituye un paso positivo en un entorno tan difícil. La Fuerza del G5 para el Sahel podría allanar el camino para reanudar la estancada reconciliación política en la región, especialmente en Mali. Podría demostrar que los actores regionales son capaces de configurar y desarrollar una visión compartida de sus intereses regionales, en el ámbito militar y fuera de él. La Fuerza Conjunta del G5 para el Sahel no será la panacea, pero la colaboración transfronteriza será un elemento vital de cualquier solución a largo plazo para los retos de seguridad regionales.